中華民國行政區劃

中華民國行政區劃
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中華民國目前依據《憲法增修條文》及《地方制度法》來規範行政區劃制度。

目錄

介紹

如按照現行法律定義區劃層級，一級行政區為省、直轄市，二級行政區為縣、市，三級行政區為鄉、鎮、縣轄市、直轄市山地原住民區、區，四級行政區為村、里，五級行政區則為鄰。

依照1999年制定之《地方制度法》規定，一、二、三級行政區具有公法人地位，四、五級行政區則為附屬於上級行政區的編組單位，不具有公法人身分。而具有實施地方自治功能之行政區（公法人）稱為「地方自治團體」，目前包括直轄市、縣、市與鄉、鎮、縣轄市。省原為地方自治團體，在《地方制度法》施行後被剔除，成為不具公法人身分的行政區單位；縣與市的地方自治原受省政府監督及指揮，改為實務上由中央政府（行政院）直接負責，但在部分法律與戶籍、國民身分證等政府文書上全稱依然是使用「○○省○○縣（市）」。

此外，行政院為了便於地方民眾接洽中央業務，增設數個「區域聯合服務中心」，由各部會以任務編組方式成立，取代省政府原有之功能。由於直轄市、縣、市為最主要的行政區劃及基層政權單位，因而常合稱為「縣市」。現在的範圍是1949年政府遷台後及1950年底喪失海南特別行政區及江蘇省省政府駐地嵊泗縣又1955年受美軍幫助將駐浙江省大陳島部隊轉進自由地區，至此台澎金馬領域除內部劃分外，大致不變至今。

歷史沿革

北洋時期

中華民國建國初期，承襲清朝舊制。不同之處在於廢除府，將所有不管縣的州、廳全改為縣，1914年時在省縣之間設置93個道。當時的省份依當時順序排列，有直隸、奉天、吉林、黑龍江、山東、河南、山西、江蘇、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陝西、甘肅、新疆、四川、廣東、廣西、雲南、貴州等22省。北洋政府在22個省之外設了京兆地方、熱河、察哈爾、綏遠、川邊等幾個特別區域，西藏、外蒙古、青海3個地方，膠澳、淞滬等2省級商埠，另保留阿爾泰、塔爾巴哈台、伊犛3地區（後均併入新疆省）。

訓政時期

1928年北伐後，國民政府廢除了道，另外設立了行政督察區，作為省的派出機構，一個行政督察區管理十幾個縣。國民政府北伐後，改直隸、奉天2省為河北、遼寧，併京兆特別區入河北，將熱河、察哈爾、綏遠、川邊、寧夏、青海改建為6個省（川邊特別區改建西康省），總計28個省，另外加上西藏、蒙古2個地方，以及分自俄、英收回的東省特別區、威海衛行政區。國民政府並設立特別市（即直轄市），先後設置南京、上海、北平、天津、青島、武漢（後改名為漢口）、廣州（後降為省轄市，抗戰勝利後再升格）、西京（後降為省轄市，抗戰勝利後改稱西安並再升格）、重慶（抗戰時期設置）等9個特別市。

此外，東北政務委員會自設興安屯墾區，西南政務委員會曾一度設立瓊崖特別區，馬仲英則一度自設河西省，惟除了瓊崖特別區係獲國民政府報准外，均為地方私設省級政區。

憲政時期

1945年對日抗戰勝利後，中華民國政府將原東北三省根據滿洲國時期的行政區劃改置成東北九省，增設遼北、安東、合江、松江、嫩江、興安等6省及瀋陽、大連、哈爾濱等3個直轄市。中華民國政府接管臺灣後，在和約簽訂前即先納臺灣為35行省之一。中華民國政府並將海南島設立海南特別行政區，以預立建省之準備。

1921年蘇聯控制外蒙古，至1945年中華民國政府與蘇聯簽署《中蘇友好同盟條約》為蒙古地方人民舉辦公投以決定是否承認獨立，於隔年1月5日承認外蒙古獨立。但隨後政府認為蘇聯威脅中國政治獨立與領土完整及遠東和平，1953年中華民國在聯合國通過「控蘇案」，撤銷對外蒙古獨立的承認。1955年中華民國否決蒙古人民共和國（即外蒙古）加入聯合國，但蘇聯以外交手段迫使中華民國停止阻擋，最後外蒙古在1961年加入聯合國。2002年後，中華民國政府逐漸與外蒙古（今名蒙古國）建立非官方之外交關係。

播遷臺灣

1949年國共內戰後，中華民國政府遷臺，此後的行政區劃的變化多僅限於實際統治區；但宣稱仍對大陸地區擁有主權，並撤銷對外蒙古獨立的承認。故仍依照政府遷臺之前之行政區劃繪製中華民國全圖，最新版由內政部於1998年繪製出版，之後未再對大陸地區行政區劃進行發佈。相關政府機關對大陸地區之行政代號亦逐步廢止，例如：行政院主計處主管之《 中華民國各省（市）縣（市）行政區劃代碼》於2005年10月3日公告停止適用；政府所發表之「中華民國年鑑」也於2005年起不再將大陸地區列於「土地」一章之中。2005年所公告之中華民國行政區劃包含35省、14直轄市（1949年以前設立12個，政府遷臺後增設兩個）、2地方（西藏、蒙古）及1特別行政區。此後的區域規劃僅限於實際統治區。

臺灣省

臺灣的行政區劃規劃始於明鄭時期，清朝於1885年成立福建臺灣省；1895年至1945年受日本統治；1945年中華民國接管臺灣與附屬島嶼後，設置行政長官公署，接管之初大至沿用台灣日治時期行政區劃，州廳級改為縣（臺北縣、新竹縣、臺中縣、臺南縣、高雄縣、花蓮縣、臺東縣、澎湖縣）、州廳轄市改為省轄市（基隆市、臺北市、新竹市、臺中市、彰化市、嘉義市、臺南市、高雄市、屏東市，但原宜蘭市與花蓮港市並未改為省轄市，而是為此於縣級下增設5萬人口數以上改為縣轄市）、州轄郡改為縣轄區（區署僅為派出機關）、街庄分別改為鎮鄉，此時臺灣省下設8縣9市。1947年公署改組為臺灣省政府。1949年增設草山管理局（隔年更名為陽明山管理局），原日治時期蕃地亦改為縣轄區。

1950年進行行政區劃調整，將臺灣省轄下8縣9市再劃為16縣（宜蘭縣、臺北縣、桃園縣、新竹縣、苗栗縣、臺中縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣、臺南縣、高雄縣、屏東縣、澎湖縣、花蓮縣、臺東縣）、5省轄市（原新竹市、彰化市、屏東市降為縣轄市並劃出部分鄉鎮，嘉義市則直接分為數個鄉鎮）、1管理局，同時廢除縣轄區。1959年臺灣省政府頒布〈臺灣省各縣市實施地方自治綱要〉，調整縣轄市人口數需達10萬方可改制。1967年臺北市升格為直轄市（隔年陽明山管理局與周邊鄉鎮併入臺北市）。1973年7月1日，增設梨山建設管理局。1977年再將改制為縣轄市的人口數標準提升為15萬人。1979年高雄市合併小港鄉升格為直轄市。1981年臺灣省地方自至剛要修法後規定縣政府所在地可不受人口需求直接改制為縣轄市（僅適用於臺灣省）；同年梨山管理局裁撤。1982年再度成立省轄市級的新竹市與嘉義市。

福建省

1949年8月福建省政府遷至金門群島隸屬於福建省金門縣，馬祖列島則分屬於福建省長樂縣、連江縣、羅源縣，烏坵隸屬於福建省莆田縣。1956年7月因金馬地區實施〈戰地政務實驗辦法〉戰地由軍政指揮，金門群島全境由金門縣管理、馬祖列島全由連江縣管理，福建省政府精簡化並遷至臺灣省臺北縣新店鎮（今新北市新店區）。

其他省份

• 廣東省-海南特別行政區：1949年南海諸島由廣東省劃出成立海南特別行政區，1950年5月解放軍攻下海南島後海南特區政府停止運作。1972年3月7日立法院才通過停止適用《海南特區行政長官公署組織條例》、《海南建省籌備委員會組織條例》兩份法律，直至1979年高雄市改制為直轄市後，南海諸島（東沙島與南沙太平島等）改交由高雄市代管，2003年5月13日正式廢止這兩份法律，同年5月28日總統令正式公布。
• 江蘇省：1949年後江蘇省政府陸續遷往崇明島、嵊泗列島，1950年隨著國軍撤離嵊泗之後江蘇省從中華民國的版圖上消失。
• 浙江省：1949年浙江省政府遷至大陳群島，1955年在大陳島撤退後廢除。
• 雲南省：1950年雲南省政府遷至泰國曼谷後，於1951年5至7月短暫收復四個縣份，最後因撤離官兵而廢除。

精簡政區

1992年11月7日金馬地區戰地政務終止，1996年1月15日福建省政府遷回金門辦公，但省政府維持原精簡化之編制，且不設省議會。1994年立法院通過《省縣自治法》，將省轄市直接稱為「市」，並廢除縣治可為縣轄市的規定條款。1998年由《地方制度法》取代先前法律，省政府遭虛級化而改為行政院的派出機關；而縣轄市設置規定改為適用全國（人口數標準不變，先前因縣政府所在地而改制的縣轄市不變動）。2009年立法院《地方制度法》修法，增訂各縣市經議會通過或人口數達200萬以上者得以報請行政院申請改制為直轄市。2014年1月立法院修正《地方制度法》部分條文，改制為縣轄市的人口數標準降回10萬。2018年行政院將省級外出機關預算與額員歸零，原業務與額員改由其他部門承接，省級單位實質消失。至此中華民國的行政區劃單位有6直轄市（一級行政區）、3市13縣（二級行政區）與146鄉38鎮14市170區（三級行政區）

關於行政區調整議題，不時有人提出建議。基於歷史因素，臺灣省與福建省的範圍有極大的差距，一個佔全國極大比例，另一個僅轄金門與馬祖且已經虛級化。由於資源大多分配於臺灣南北兩端的臺北市與高雄市，不利於中部地區發展；而原臺北縣人口早已達直轄市標準，也應該給予直轄市規格的資源。另外，縣市劃分過細，缺乏整體規劃。首先先降低區劃階級，也就是省虛級化。李登輝政府時期將臺灣省虛級化，將原由省政府負責的相關業務改由中央行政部門與區域聯合服務中心承接，首先成立南服，陳水扁政府時期又陸續成立中服、東服以分擔業務。而整併政區的部分，許多人提出如「三都十五縣」（馬英九提出）、「四省兩特區雙首都」（呂秀蓮提出）及「六星計畫」（謝長廷提出）等計畫，然而改革的過程遇到許多阻礙。到了馬英九政府時期，以馬英九所主張的三都十五縣計畫為藍圖，實施更多的區劃變更。

1998年，中央政府實施省虛級化政策，使臺灣省政機構大幅精簡；原由省政府負責之政務，轉由行政院及其所屬的區域聯合服務中心來共同承擔。2007年，人口超過200萬的臺北縣升格為準直轄市，可享有直轄市等級之資源分配，而行政區則維持縣級。

2008年馬英九就任總統後，以所主張的三都十五縣計畫為藍圖，原期望至2014年達成，並以漸進的方式進行修改。 但要實現此計畫也有隱憂，例如市「降格」為縣轄市後所引起的不滿，資源可能過度集中三都。桃園縣、臺南縣市亦接近200萬人口，不過臺灣本島面積最大的花蓮縣卻僅34萬人。

2009年，行政院確定臺北縣單獨改制為直轄市並改名為新北市，而高雄縣市、臺中縣市、臺南縣市則各自合併升格為直轄市，此次行政區調整計畫被稱為「五都升格」。此外，桃園縣自2011年起準用直轄市編制，成為「準直轄市」。這和原有三都十五縣的方案有所不同，如臺北縣、臺北市及基隆市最終沒有合併，原不在「三都」構想內的臺南縣市也一併獲得升格。

2010年12月25日，七個縣市提出的縣市改制直轄市案生效，共有新北市（原臺北縣）、臺中市（原臺中縣、市合併）、臺南市（原臺南縣、市合併）、高雄市（原高雄縣、直轄市合併）改制為直轄市，俗稱「五都改制」。經此變更後，中華民國全國行政區劃分為5直轄市、3市、14縣。2010年6月，桃園縣人口超過200萬人，獲行政院核准於2011年起準用直轄市相關規定。

2012年11月，在張通榮市長關說案之後，基隆市的合併問題再度浮上檯面，不論是新北市與基隆市合併、臺北市與基隆市合併、三市（新北市、台北市與基隆市）合併、大基隆市（基隆市加上新北市基隆北海岸地區，獨立成另一個直轄市）、甚至於加入宜蘭縣的合併案，隨著選舉再度成為話題。

2014年12月25日，桃園縣升格為直轄市桃園市。

未來規劃走向

基於歷史因素，目前福建省與臺灣省範圍有極大的差距，一個僅轄金馬地區，另一個佔全國極大比例。而且兩省都已省虛級化，目前由行政院與區域聯合中心負責。另外，在五都規劃後資源尚集中於北二都中，不利於中部地區發展；縣市劃分與人口分布無法契合，導致施政難以整體規劃。

在確立現今六都十六縣市的方案之前，不時有人提出各種的改制方案，常見的有縣市合併升格、「三都十五縣」（馬英九提出）、「四省兩特雙首都」（呂秀蓮提出）及「六星計畫」（謝長廷提出）。多數的議題都包含擴大臺北市、臺中市、高雄市行政區以及臺中市升格等訴求，惟行政區調整涉及各行政區重劃、預算分配、取消部份鄉鎮市選舉、地方性選舉選區調整等議題，影響層面過大，故多是雷聲大雨點小。但也反應出行政區劃規劃欠佳的事實，不論泛藍或泛綠陣營皆有探討此問題之聲浪。

2012年中華民國總統選舉候選人蔡英文支持新竹縣市合併、嘉義縣市合併，認為這是比較有立即性的需求，可以列為優先考慮項目。

中華民國內政部前部長李鴻源認為中華民國的縣和市劃分得太小，地方政府人力、能力普遍不足，導致縣市政府根本沒有能力解決該解決的問題。他指出目前地方制度設計的思維很怪，以為中華民國是個大國，所以才會分那麼多縣市，讓地方人力、資源分散，而中央和地方的人力、資源又重疊，他主張應該以五都為核心，合併周邊縣市，提升地方政府的規模和解決問題的能力，將臺灣劃分為五個大行政區，在北部、中部、南部、東部和中央山脈原住民保留區，各自成立一個大行政區。

李鴻源初步規劃，將現有的五都直轄市，再和周邊縣市整併成六個直轄市，劃分成北基宜市、桃竹苗市、中彰投市、雲嘉南市、高屏澎湖市、花東市。另外，現行的368個鄉鎮市區，也可能整併成150個，人口較多的鄉鎮市區（20萬以上），升格成縣級市，臺灣大約有50至76縣級市，例如新北市板橋區再升格成板橋市（縣級）。

中華民國前總統李登輝認為，「六都十六縣市」現狀，應重新調整為「七大區域」，各區按本身資源與特色，永續發展規劃。他主張「臺北市、新北市、基隆市、宜蘭縣」合併為1區，「桃園市、新竹市、新竹縣、苗栗縣」合併為1區，「臺中市、彰化縣、南投縣」合併為1區，「雲林縣、嘉義市、嘉義縣、臺南市」合併為1區，「高雄市、屏東縣」合併為1區，「花蓮縣、臺東縣」合併為1區，「澎湖縣、金門縣、馬祖列島」等離島合併為1區，全中華民國分成七大區域。

立法委員陳明文建議中華民國全國應整併為7大直轄市，北北基宜整併為一個直轄市，桃竹苗整併為一個直轄市，中彰投整併為一個直轄市，雲嘉嘉整併為一個直轄市，南高屏整併為一個直轄市，澎金馬整併為一個直轄市，全國應一致性的行政區劃（註：現行制度採取二級政府制和三級政府制，制度紊亂，權責不清），才能拉近城鄉之間的落差，帶動中華民國全面的發展。