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鄉鎮衛生院

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中文名 ：鄉鎮衛生院 改革方向 ：從財力方面加大投入 設立地區 ：縣或鄉

鄉鎮衛生院是縣或鄉設立的一種衛生行政兼醫療預防工作的綜合性機構，其任務是負責所在地區內醫療衛生工作，組織領導群眾衛生運動，培訓衛生技術人員並對基層衛生醫療機構進行業務指導和會診工作。鄉鎮衛生院是農村三級醫療網點的重要環節，擔負着醫療防疫，保健的重要任務，是直接解決農村看病難看病貴的重要一關。

截至2021年末，全國共有鄉鎮衛生院3.5萬個。截至2023年末，全國共有鄉鎮衛生院33753個，床位150.5萬張，衛生人員160.5萬人，與上年比較，床位增加4.9萬張，人員增加7.5萬人。

簡介

建國後經過五十多年的發展，中國農村逐漸形成了按行政村建村診所、行政鄉鎮建鄉鎮衛生院和行政縣建立縣醫院的「三級預防保健網絡」。

鄉鎮衛生院的功能定位，使得衛生院在農村「三級預防保健網」中居於中樞地位，與縣級衛生機構和村衛生所上聯下接、密切配合，組成有效的農村「三級預防保健網」，並與合作醫療、赤腳醫生被世界衛生組織並稱為中國農村醫療衛生服務的「三大法寶」；其經驗為世界衛生組織1978年《阿拉木圖宣言》「實現2000年人人享有衛生保健」的戰略措施提供了有益的啟示和影響。

鄉鎮衛生院作為農村「三級預防保健網絡」的中樞，自產生以來，其職責擔負的是數十億農民的預防保健、基本醫療服務和鄉村公共衛生管理。衛生院在控制傳染病、提高農民衛生服務質量、保障農民健康等方面發揮了重要作用。

2021年7月，規劃發展與信息化司發布《2020年我國衛生健康事業發展統計公報》，在基層醫療衛生機構中，鄉鎮衛生院有35762個。

機構背景

鄉鎮衛生院主要靠縣級財政與農村集體經濟聯合支撐。20世紀80年代後中國進入轉型時期，特別是1992年衛生院「三權」(人事權、財權、管理權)下放到鄉鎮，由於集體經濟支撐的缺失、傳統合作醫療的式微、鄉級財政困難與投入的不足，致使鄉鎮衛生院出現「三三制」局面。

隨着市場經濟體制改革的推進和示範效應，鄉鎮衛生院為了自救，也融入改革的洪流中，全國有許多衛生院都採取了承包、租賃或股份合作等「企業改革」的經營模式，在改革的進程中，

鄉鎮衛生院的基本功能遭到了不同程度的削弱、倒退和異化：預防保健功能削弱、基本醫療服務追求市場效益、基本放棄對村衛生室(所)的管理職能；這樣，鄉鎮衛生院幾乎變成單純提供醫療服務的競爭性機構，作為為農村社區居民提供綜合的預防保健和基本醫療服務的公益性事業單位的鄉鎮衛生院，已被異化為營利性醫療機構。

這樣的「鄉鎮衛生院」自然是以營利為目的，走上了依靠市場、大力發展醫療服務的道路，與同樣失去任何財政補償渠道、基本為私人舉辦的村級衛生所，都成了站在同一起跑線上的競爭者。

這樣，農村「三級預防保健網」在「網底」和「中樞」的割裂、分散中倒退了。從而成為農民預防保健滑坡、「看病難、看病貴」的一個重要背景。

系統剖析

一、鄉鎮衛生院改革的政策與衛生院的體制沿革。考察了中國鄉鎮衛生院體制的沿革與政策的演變，明確了現行鄉鎮衛生院改革的政策規定。

二、鄉鎮衛生院體制改革中政策與法律的關係。對鄉鎮衛生院改革的政策所形成的「軟法」運行現狀進行了分析，對鄉鎮衛生院改革中政策與法律的全方位調整設計了制度框架。

三、鄉鎮衛生院改革與政府責任定位。鄉鎮衛生院的功能是認識鄉鎮衛生院改革的起點問題，在對鄉鎮衛生院功能的歷史回顧與現實對比基礎上，深刻論述了政府主導鄉鎮衛生院改革的客觀必然性，進而對政府舉辦鄉鎮衛生院的管理機製做了戰略構想。

四、法律視野下的衛生院法人機制重構。我們將鄉鎮衛生院的法律性質定位為公益性、非營利性的財團法人，以此為基點，對衛生院作為獨立法人的內、外部治理機構進行了法律理論分析和構建。

五、鄉鎮衛生院改革的法律適用。對衛生院相關的基本法律關係及其改制中的調整進行了分析，簡述了衛生院資源重組或改制、衛生院上收縣級衛生行政部門管理所適用的政策、法規，設計了衛生院改制的法律適用與操作程序。

六、對鄉鎮衛生院改革政策再完善的論證。鄉鎮衛生院屬於「政事合一」單位，對鄉鎮衛生院所提供的預防保健、基本醫療服務與受委託進行衛生行政管理的三大功能的經濟學分析的基礎上，結合鄉鎮衛生院「醫防一體」改革的矛盾與癥結分析，從政府購買預防保健模式的構建和宏觀調控角度，對現行衛生院改革的政策與法規提出了完善建議。

七、鄉鎮衛生院改革與新型農村合作醫療。通過對衛生院在傳統合作醫療和新型農村合作醫療制度中的定位進行分析，試圖對試點中的新型農村合作醫療的法律性質予以探討和定位；並對農民在新型農村合作醫療制度中監管參與權、醫患雙方法律關係性質、新型農村合作醫療管理機構的法律規制等進行創新研究。

存在問題

1.鄉鎮衛生院基礎設施建設和裝備水平還不容樂觀。雖然大力開展了鄉鎮衛生院項目建設，部分鄉鎮衛生院的基礎設施、院容院貌有了較大變化，但由於長期投入不足，大部分衛生院自我發展能力有限，本身沒有能力進行設備更新和房屋改造，僅僅依靠項目資金，蓋了房子，買不起設備，有的縣（市）區級配套資金還沒有到位。鄉鎮衛生院還有危房，大部分衛生院仍然缺乏設備，徹底改變鄉鎮衛生院面貌和設備落後狀況的任務還十分艱巨。

2.夾縫中生存：技術設備不如上級---縣級以上醫院，靈活性不如村衛生所，比如價格、賒欠、熟悉度等。

3.機制不活，管理不善。一些衛生院仍然沿襲計劃經濟時期的用人機制和分配方式，職工的積極性和主觀能動性得不到充分發揮。一些縣級衛生行政部門疏於對鄉鎮衛生院經營管理的指導，在一定程度上影響了鄉鎮衛生院的建設和發展。人員過剩，真正有能力的又太缺了。

4.鄉鎮衛生院人員、業務、經費等上劃管理不徹底和財政補助政策、解決離退休人員經費等方面的措施不夠得力，積極性還不高。有的縣（市）區對鄉鎮衛生院的農村醫療衛生預算不但沒有增加反而有了下降，屬於財政確保的疾病控制、衛生監督、婦幼保健和健康教育等社會公共衛生經費仍然嚴重不足。財政投入，各地標準不一，這裡是一分錢撥款都沒有的，說是上劃到縣管，還不如原來鄉管呢，弄來弄去，可以說衛生院是沒有人管的單位。

5.工資及福利待遇少，一些正規院校畢業的還要應付各種考試、表格、繼續教育等。

6.非處方藥在藥店隨便賣，未取得醫師資格卻可以開處方。行政管理不知道有多少衛生院的院長是選出來的，大部分是衛生局任命的。

7.鄉鎮衛生院定位於「賺錢自養」的一所醫療機構，而不是承擔農村初級衛生保健，疾病控制和衛生監督以及對村衛生室和鄉村醫生管理職能的農村公共衛生機構。同時，有的職能部門總是把鄉鎮衛生院建設確定在「提高醫療服務能力和水平上」，提出了不切實際的發展目標和要求，而喪失了鄉鎮衛生院應有的公共衛生職能。這種方向的錯失，帶來了錯誤的信息，即「鄉鎮衛生院是賺錢的，之所以搞不好，是因為缺少賺錢的能力」，從而進一步加大了對鄉鎮衛生院公共衛生職能的忽視，加大了鄉鎮衛生院擺脫困境的難度。