地方保护主义
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中文名称;地方保护主义 主体;政权的地方机构及其成员 方式;违背中央/国家的政策/法规的方式 类型;消极行使手中权力 |
地方保护主义，是指政权的地方机构及其成员，以违背中央/国家的政策/法规的方式去滥用或消极行使手中权力、以维护或扩大该地方局部利益的倾向。[1]
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基本介绍
地方保护主义，是指政权的地方机构及其成员，以违背中央/国家的政策/法规的方式去滥用或消极行使手中权力、以维护或扩大该地方局部利益的倾向。 尽管地方保护主义的表现形式多种多样，促成地方保护主义的成因千差万别，但概括起来说，无非有三个方面：体制原因、人文原因和法制缺漏。
所谓地方保护主义，就是地方政府利用其手中的行政权力，对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇，对地方的企业进行保护，或者是对其违法行为诸如制假、售假行为，或者违反环保规定如污等提供保护伞。还如，对企业间的重组、合并进行行政干预，或者只许自己的企业去兼并别人的企业，而不让别人企业进来兼并自己的企业。
随着放权让利的行政性改革和“分灶吃饭”的财政体制改革，地方政府不仅拥有了较大的资源配置权，而且有相对独立的经济利益。正是在这种地方化格局的基础上，我国的政府体系实际上表现出竞争性。地方政府的这种竞争如同市场竞争，必须在一定的秩序框架下才能正常运作。恶性竞争会导致地方保护主义。要克服地方保护主义，就必须建立和维持一个公开、公平和公正的竞争规则体系和框架，使恶性竞争向良性竞争转化。
地方保护主义是阻碍和干扰建立社会主义市场经济体制的重要障碍，有效地打击和清除地方保护主义是推动建立公平、竞争、开放、统一的社会主义大市场的重要内容，也是当前整顿和规范市场经济秩序工作的一项重要任务。
一个国家出现一个普遍存在的问题，其问题必然与体制有关，许多学者在研究地方保护主义的成因时，从体制上入手是正确的。但是，由于体制本身包括的要素较多，很多研究者一进行具体分析就陷入罗列现象，逐一排列的漩涡，这就很难得其要害，得其关键。体制无非是主体对权力和利益进行分配和再分配形成的基本格局，因此，剖析我们现行体制下国家和地方的权力和利益分配的基本格局，就不难找到地方保护主义的病源。
第一，利益机制的失衡
我们从分析地方（部门）利益，全局（中央）利益和当事人利益三者之间的关系开始。这三者利益不论如何分配，只要承认其存在的独立性，就必然存在自我保护的问题。可见，问题不仅出在谁大了，谁小了，谁多了，谁少了这一方面，因为无论大小多少，只要是自己那一块，自己总要去保护，保护自己的合法权益是合理的，我国宪法赋予地方人大根据本地区实际情况制订地方性法规的权力，从而确认地方利益的存在和维护的合理性。同样，地方政府在既定界线范围内改变本地区落后面貌，改善本地区居民生活，扩大自己可支配的财力物力都是合理合法的。问题就出在这“扩大”之上：具体的利益标的能不能扩大？如果可以扩大的话，扩大的方式和手段是否合法？这就是问题的关键了。很显然，就我国目前的法制水平来看，尚不能系统、准确地回答该问题。
首先，我们对利益分配问题的认识还处在相当“粗放”的阶段，即只注重条块分配的多少和大小问题，并力图寻求简单的大小比例关系，有的甚至力求经验的确定的比例关系，这显然过于简单化了。随着社会经济的不断进步，利益多元化和利益主体的多元化和复杂化，远非简单比例关系可以解决，仅仅依据大小多少来决定权力的收放，往往是“一收就死，一放就乱”。放时害怕收，要赶紧多捞一把，地方保护主义泛滥；收时准备放，一面死气沉沉，一面悄悄留有一手，形成“上有政策，下有对策”的恶性循环。这种循环每出现一次，地方保护主义就增加一分。
地方利益和全局利益必然存在一个大小比例关系，但这一比例关系必定是一个动态平衡过程，维护在一个什么样的状态下比较适度，这要靠经验来解决。这里所追求的是一种“适度状态”，而决非一个简单的量的比例关系。显然我们现在还难于对这一动态平衡的适度状态作出估计，很难在法理上作出认定，这是地方主义泛滥的根源。
其次，我们对于如何界定地方利益的合法界限尚无办法，各种经济杠杆的运用也并不成熟，其结果是利益界限不清，地方保护主义趁机吞食国家利益，排斥其他地方合法利益的公平竞争，有时甚至连自己费尽千辛万苦招商引资而来的外地投资也大加侵蚀，为满足当前功利不惜破坏环境，掠夺资源等等。在一定时期以比较确定的规范较准确地把握地方利益的合法界限，较之以比例大小调整数量更复杂得多、“精细”得多，在一个市场经济尚不成熟，法制水平不够完善的国度，这一问题是不那么容易解决的，这给予了地方保护主义极大的活动空间。
再次，当三者利益矛盾时，我们没有一套解决问题的具体操作办法，只有一些大原则。本来，如果对三者利益的动态平衡能给定一个法理认定的适度的标准，并且对地方利益的界限有一套规范来认定，那么解决三者利益冲突就只需一些原则就可以了。但由于没有这样的东西，使三者利益的冲突表面化、经常化，由于地方政府的双重身份，既是地方利益的代表又是国家利益的代表，其解决冲突的不合理倾向早已形成，在模模糊糊、混混沌沌之间把二者利益同化占有了。
最后，我们把合法的当事人利益作为地方保护主义的一对立面来研究。（1）地方保护主义必然把其他地方的当事人利益作为侵蚀的对象，否则就不会形成地方保护主义，因此当事人合法权益必然是地方保护主义的对抗因子。（2）地方保护主义主要利用我国历史形成的地域权力侵蚀其他地域的合法权益，当事人利益明显处于地域劣势。（3）当事人利益和地方保护主义对抗时还处于身份的劣势，地方保护主义有各种冠冕堂煌的理由，可以轻而易举地把它吞食掉。（4）当事人利益作为个人利益从来没有得到应有的重视，当三者利益发生冲突时，往往是牺牲的对象。（5）由于当事人利益的无谓牺牲老百姓有切肤之痛，所以司法上对合法的当事人利益保护无能的问题成了当今社会的热点问题。（6）对当事人合法权益的司法保障，其价值和意义绝不亚于对国家利益的保护—这种认识是法制国家的普遍认识，可惜在我国尚未引起足够的重视！这样一来，当事人利益与地方保护主义对抗时没有能及时的得到司法救济，无意中助长了地方保护主义的恶性膨胀。
上述分析说明，由于国家基本经济制度的重大改革，在社会朝着市场经济深入发展的过程中，由于利益主体多元化，利益标的多样化，地方利益和全局利益的关系复杂化了，从原来计划经济管理的简单比例关系变为现行的在市场规律作用下的动态平衡关系，而这一动态平衡的适度状态尚无经验认识因而未能从法理上加以认定。对地方利益的合法范围的界定，也不是一蹴而就的，远未形成系统的、确定的规范，由于历史形成的地域权力和地方政府的身份优势没有这些规范的约束，对其他地域和本地域处于身份劣势的当事人利益的侵害就在所难免了—这是地方保护主义的基本病源之一。
地方保护主义
第二，职能定位的偏颇
地方保护主义的实质是在利益驱动下以权力干预经济、干预司法、滥用公权谋取私利，这一实质提示了两个方面的内容：第一，地方政府权力没有有效的约束机制，应该剥离、废止的某些权能仍然紧抱不放。第二，政府权能行使的方向发生偏差，为追逐地方利益、部门利益、小团体利益有时甚至是某些领导干部的私利而利用行政权力的现象已为数不少，这是权力机制失衡的表现，从政府角度来讲，就是对自身的职能定位发生偏差。在计划经济向市场经济逐步转变的过程中，国家首先减弱高度集权，剥离部分权能，给地方政府相对独立、自由、宽松的自决权，并实际上承认地方政府作为一个相对独立的利益主体。但是，国家集权退让所形成的权力“真空”地方政府当仁不让加以填补，而地方政府应当剥离和废止的权力多数仍紧抱不放。这就形成一边拥有特权，一边拥有巨额财富的“畸形巨人”不平等地参与市场经济“游戏”（这就是“官商”形象），地方保护主义就是随“官商”的产生而泛滥起来的。当市场经济进一步走向成熟，市场“游戏规则”渐见规模，迫使官、商分离之后，并未能从根本上解决问题，因为中央不可能再走集权的老路，国家财产的经营和国家权能的行使还需要地方政府的层层深入。地方政府借以取利的权力杠杆没有被拿掉，借以生利的国家资本还掌握在其手中，这就迫使我们思考这样的问题：地方政府职能应如何定位才适度？这一问题包含着若干需要明确定义的方面：第一，适度以什么为标准？是以中央便于控制和管理为标准，还是以适应并推动市场经济的发展为标准？第二，地方政府是市场的直接参与者，还是市场环境的培育者、监护者及其“游戏规则”公平性的裁决者？第三，地方政府行为的价值取向以向上级负责为优还是向地方人民负责为优？第四，地方政府应当行使什么权能以及如何依法行使这些权能？剥离和废止什么权能？
地方人民法院和地方人民检察院的职能定位同样存在类似问题。一方面他们是国家权力的直接代表，与地方政府是严格分离的；另一方面他们又主要服务于与自己相对的行政级别的地域范围，人、财、物的控制权都在同级别的地方政府手中，当该两种职能发生矛盾时，又以怎样的原则去处理？人民法院、人民检察院行使国家权力时应有无上权威，但当人、财、物都不能调集时这种权威又如何体现？
很显然，就目前我们的权力机制来看，尚不能满意回答上述问题。
首先，对地方政府职能定位的偏颇尚无系统、成熟的权力机制加以拨正。权力具有扩张性和侵蚀性，“没有权力制约的权力是最大的恶”；旧的高度集权被打破后，填充而来的地方（部门）权力并没有其它权力加以约束，导致权力滥用，地方保护主义盛行。其次，在权力机制的配置上，我们不可避免地把检察权、审判权和国家行政管理权根据地域和行政级别层层分解下去，而没有照顾到这两项权力的高度独立性和权威性。无意中把最强有力的法律监控手段弱化了。由于地方检察权、审判权仅仅依靠的人、财、物权都隶属地方政府部门，地方保护主义者不是主动去接受法律的监控，反而要求地方司法机关提供司法庇护，或钻法律空子，或对法律作有利于地方利益的解释，或捏造事实虚构证据隐瞒真相，大行地方保护主义之能事。
综上所述，在体制上的两个核心要素—利益和权力机制失衡而畸形运行的状态下，腾留给了地方保护主义生存和膨胀的巨大空间。当无限制的权力和无界限的利益追逐相结合，即造成地方保护主义的泛滥成灾。这就是地方保护主义的基本病源。
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