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土地徵收

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土地徵收，是指國家為了公共利益的需要，在依法進行補償的條件下，將集體所有土地及其上權利移轉為國家所有的行為。土地徵收是將農業用地轉化為建設用地的重要制度，許多國家的法律均有相關規定。英國法稱之為「強制收買」，法國、德國法稱之為「徵收」，日本法稱之為「土地收買」，美國法稱之為「最高土地權的行使」，我國香港法稱之為「官地收回」。

集體土地徵收程序

一、發布土地徵收預公告

縣級以上地方人民政府擬申請徵收土地的，應當根據《土地管理法》第四十五條之規定，核查實施徵收的情形是否為了公共利益的需要。

縣級以上地方人民政府認為符合《土地管理法》第四十五條規定的，應當發布徵收土地預公告，啟動土地徵收。

徵收土地預公告應當包括徵收範圍、徵收目的、開展土地現狀調查的安排等內容。徵收土地預公告應當採用有利於社會公眾知曉的方式，在擬徵收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組範圍內發布， 預公告時間不少於十個工作日。自徵收土地預公告發布之日起，任何單位和個人不得在擬徵收範圍內搶栽搶建；違反規定搶栽搶建的，對搶栽搶建部分不予補償。

相關依據：《土地管理法》第四十五條、《土地管理法實施條例》第二十六條

二、開展土地現狀調查

縣級以上地方人民政府對擬徵收土地開展土地現狀調查，應當查明土地的位置、權屬、地類、面積，以及農村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的權屬、種類、數量等情況。（行政機關應當對土地現狀做好調查登記，並與當地農村集體經濟組織、農戶、地上物產權人共同進行確認。調查結果通常在徵收範圍內公布。）

相關依據：《土地管理法》第四十七條、《土地管理法實施條例》第二十六條、原國土資源部《關於完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發〔2004〕238號）

三、開展社會穩定風險評估

縣級以上地方人民政府對擬徵收土地開展社會穩定風險評估，應當對徵收土地的社會穩定風險狀況進行綜合研判，確定風險點，提出風險防範措施和處置預案。社會穩定風險評估應當有被征地的農 村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關係人參加，評估結果是申請徵收土地的重要依據。

相關依據：《土地管理法》第四十七條、《土地管理法實施條例》第二十六條

定義

土地徵收，是指國家為了公共利益的需要，在依法進行補償的條件下，將集體所有土地及其上權利移轉為國家所有的行為。土地徵收是將農業用地轉化為建設用地的重要制度，許多國家的法律均有相關規定。英國法稱之為「強制收買」，法國、德國法稱之為「徵收」，日本法稱之為「土地收買」，美國法稱之為「最高土地權的行使」，我國香港法稱之為「官地收回」。

法律規定

（一）民法典

第一百一十七條　【徵收、徵用】為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序徵收、徵用不動產或者動產的，應當給予公平、合理的補償。

第二百四十三條　【徵收】為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以徵收集體所有的土地和組織、個人的房屋以及其他不動產。

徵收集體所有的土地，應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的補償費用，並安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。

徵收組織、個人的房屋以及其他不動產，應當依法給予徵收補償，維護被徵收人的合法權益；徵收個人住宅的，還應當保障被徵收人的居住條件。

任何組織或者個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠徵收補償費等費用。

第二百四十四條　【耕地保護】國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。不得違反法律規定的權限和程序徵收集體所有的土地。

第三百二十七條　【用益物權人因徵收、徵用有權獲得補償】因不動產或者動產被徵收、徵用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依據本法第二百四十三條、第二百四十五條的規定獲得相應補償。

第三百三十八條　【承包地的徵收補償】承包地被徵收的，土地承包經營權人有權依據本法第二百四十三條的規定獲得相應補償。

第三百四十三條　【國有農用地實行承包經營的參照適用】國家所有的農用地實行承包經營的，參照適用本編的有關規定。

第三百九十條　【擔保物權的物上代位性及代位物的提存】擔保期間，擔保財產毀損、滅失或者被徵收等，擔保物權人可以就獲得的保險金、賠償金或者補償金等優先受償。被擔保債權的履行期限未屆滿的，也可以提存該保險金、賠償金或者補償金等。

法律特徵

（一）土地徵收的主體是國家

我國《憲法》第10條第3款規定：「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。」土地徵收的主體是特定的，而且只能是國家，其他任何組織和個人均不得享有土地徵收權。一方面，只有國家才能夠利用公共權力對集體或他人財產進行干預，甚至將其所有權進行強制性移轉。另一方面，「為了公共利益的需要」是土地徵收的正當性依據和唯一合法理由，國家及其授權的政府部門正是公共利益的唯一合法代表。實踐中，各級政府的土地管理部門代表國家行使徵收權。

（二）土地徵收的客體是集體所有土地

根據《物權法》第42條的規定，徵收的對象主要有兩類：一是集體所有的土地及其上權利，二是單位、個人的房屋及其他不動產。我國實行土地的社會主義公有制，土地所有權只能歸屬於國家或農民集體。《憲法》第10條規定，城市的土地屬於國家所有；農村和城市郊區的土地屬於集體所有，法律另有規定屬於國家所有的除外；宅基地和自留地、自留山也屬於集體所有。因此，國家徵收土地的對象只能是集體所有的土地。當土地所有權收歸國有後，原存在於土地上的用益物權，如土地承包經營權、宅基地使用權，則歸於消滅；原建築於其上的住宅或其他房產，根據「房隨地走」的原則亦應一併徵收。

（三）土地徵收的目的是公共利益之需

我國《憲法》和《物權法》均明確規定國家實施土地徵收必須是「為了公共利益的需要」。何為公共利益，法律並無明確界定。一般認為，公共利益是指有關國防、教育、科技、文化、衛生等關係國計民生的利益，其無法在市場中自動實現，需要通過政府的行政行為完成。土地徵收雖具有強制性，但並不意味着可以任意為之，否則就是對土地所有者利益的侵害。政府只有在公共利益需要時才有權行使土地徵收權，也就是說，公共利益是政府行使土地徵收權的依據和界限，是行使土地徵收權的正當性和合法性前提。徵收土地的情況可以分為兩類：一類是城市建設需要占用農民集體所有的土地；另一類是城市外能源、交通、水利、礦山、軍事設施等項目建設占用集體土地的，均需辦理徵收土地手續。

（四）土地徵收是移轉土地所有權的行為

在過去很長的一段時間裡，我國對徵收與徵用沒有明確的區分，《憲法》和《土地管理法》直接把土地徵收稱為「徵用」。這種表述並不準確，因為徵收與徵用最大的區分就在於是否發生了所有權的移轉。徵收作為政府的行政行為，之所以在民事法律中受到規制，是因為其引起了所有權的變動，即原土地所有人的所有權消滅，國家依法原始取得該土地的所有權。剝奪所有權引起的權利或財產的損失是徵收問題的關鍵，如果不發生土地所有權的移轉，僅是對土地的使用權作出一定限制，則不屬於徵收行為。

（五）土地徵收具有強制性

土地徵收決定以及補償標準的制定均非基於合意發生，而是基於法律和政府的行政行為發生，這就使其不可避免的具有強制性。在此過程中，國家與集體經濟組織的法律地位並不相同，雙方為管理與被管理關係。土地徵收儘管具有強制性，但政府並非不受監督，可以為所欲為；被徵收人也並非僅處於被動地位，沒有任何表達意願的渠道。行政機關應當充分保護被徵收人的參與權，依法公告征地有關事項，聆聽並認真研究被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案的不同意見。如果集體經濟組織認為政府的徵收行為違反法律規定，可以依法提起行政複議或行政訴訟程序，以確認該行政行為的合法性和合理性。

（六）土地徵收具有補償性

在土地徵收法律關係中，由於處於被管理地位的被徵收人無法與國家相抗衡，對被徵收人進行合理的補償就顯得尤為重要。因為這不僅體現了對土地徵收權的約束，也是對被徵收人失去財產的慰藉。土地徵收在實質上發生了財產所有權的轉移，儘管這種轉移因基於公共利益的需要而無須通過合意發生，因此可將其理解為一種強制交易。這就涉及對價的問題，徵收補償正是土地徵收的對價。農民集體所有土地作為集體經濟組織成員的基本生產資料，一旦被國家徵收，將直接威脅其生存基礎。只有合理的安置補償，才能夠保障被征地農民的合法權益。

法律辨析

（一）土地徵收與徵用的區別

主編：江必新、何東寧

來源：最高人民法院指導性案例裁判規則理解與適用·房地產卷 引用180-182頁

在相當長的一段時間裡，我國立法和學術界沒有區分徵收和徵用這兩個概念。1998年修訂的《土地管理法》第2條第4款規定：「國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行徵用。」當時的《土地管理法實施條例》第2條指出國家依法「徵用」的土地屬於國家所有，而《土地管理法》第57條則採用了「臨時使用」土地的說法。首次在立法上將兩者明確區分的是2004年通過的憲法修正案，修正後的《憲法》第10條第3款規定：「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。」一般認為，所謂徵收，是指國家為了公共利益的需要，以補償為條件，強制取得他人財產所有權的行為。所謂徵用，是國家在緊急狀態下，強制性地使用公民私有財產的行為。

徵收與徵用既有共同點，又存在不同之處。兩者都是為了公共利益需要，都要經過法定程序，都要依法給予補償。但我們也應注意到徵收和徵用存在如下區別：

（一）適用的前提條件不同

根據《物權法》第44條的規定，因搶險、救災等緊急需要，依照法律規定的權限和程序可以徵用單位、個人的不動產或者動產。可見，徵用只有在緊急狀態下才能適用，而徵收則不以緊急需要為前提，即使不存在緊急狀態，國家為了公共利益的需要也可以進行徵收。

（二）適用的對象不同

徵收的對象是集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。而徵用的對象則是單位、個人的不動產或者動產。可見，徵收的對象僅為不動產，而徵用的對象可為動產和不動產。

（三）適用的法律效果不同

徵收的一個重要的特徵在於發生所有權的移轉，其客體是不動產的所有權以及附着於所有權之上的其他權利，徵收後不存在返還財產的問題。而徵用的目的僅在於獲得徵用財產的臨時使用權，並不導致徵用財產所有權的移轉，在緊急狀態消除後，國家應當將所徵用財產返還給權利人。這是兩者最本質的區別，例如：城市房屋拆遷後，國家將土地使用權永久收回，這屬於徵收；而在緊急狀態下，如為了防洪，臨時徵用公民房屋的，在防洪結束後應將房屋予以返還。

（四）適用的補償不同

由於徵收需要移轉財產所有權，而徵用僅為對財產的臨時使用權，因此兩者的補償標準自不相同。國家在徵收時，應當向被徵收方支付合理的經濟補償及其他費用，如導致房屋拆遷的，應當保證被徵收人的居住條件；如導致農用地收回的，應當保障農民原有的生活水平。在徵用的情況下，如果被徵用財產在緊急使用後沒有毀損、滅失的，應當返還原物，並就該物的使用費進行補償，該補償自然遠遠低於對財產所有權的補償。當然，如果被徵用財產在緊急使用中被毀損、滅失的，則應當按照該物的市場價格予以補償。

徵收程序

主編：最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組

來源：中華人民共和國民法典物權編理解與適用（下） 引用0688頁

土地徵收應基於公共利益之因素。如果將公共利益視為土地徵收的實體保障的話，那麼，為保證土地徵收的順利實施，還應從程序的角度對土地徵收加以規制和保障。土地徵收涉及國家、集體和個人的利益，為公平維護各方的權益，政府徵收土地應有相應的程序加以規制。從域外的規定看，各國立法對公民財產的剝奪均有程序性的規定。例如，1789年《法國人權宣言》第17條規定：財產是神聖不可侵犯的權利。除非當合法認定的公共需要所顯然必須時，且在公平而預先賠償的條件下，任何人的財產不得受到剝奪。從前述規定可以看出，土地徵收應基於公平而預先的賠償或者正當的法律程序等限定條件才可為之。

在我國，土地徵收涉及廣大農民的切身利益。特別是近年來我國房地產事業處於快速發展的時期，因土地徵收問題產生的社會問題較為突出、尖銳，亟須規範。儘管我國憲法和法律明確為了公共利益的需要，可以徵收土地。然而，對於公共利益的界定，難免存在認識上的分歧，導致實踐處理的衝突。為了保護農民的合法權益，強化對土地徵收的程序保障尤為必要。從土地徵收的程序規制而言，土地徵收依法應符合一定的程序要求。例如，2019年修訂的《土地管理法》第47條第2款規定：「國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。縣級以上地方人民政府擬申請徵收土地的，應當開展擬徵收土地現狀調查和社會穩定風險評估，並將徵收範圍、土地現狀、徵收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬徵收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組範圍內公告至少三十日，聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關係人的意見。多數被征地的農村集體經濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規規定的，縣級以上地方人民政府應當組織召開聽證會，並根據法律、法規的規定和聽證會情況修改方案。擬徵收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持不動產權屬證明材料辦理補償登記。縣級以上地方人民政府應當組織有關部門測算並落實有關費用，保證足額到位，與擬徵收土地的所有權人、使用權人就補償、安置等簽訂協議；個別確實難以達成協議的，應當在申請徵收土地時如實說明。相關前期工作完成後，縣級以上地方人民政府方可申請徵收土地。」相較於修訂前的規定內容，修訂後的《土地管理法》完善了土地徵收程序，將法律規定的批後公告修改為批前公告，進一步保障了被征地農民在整個過程中的參與權、監督權和話語權，更好地保護了被征地農民的合法權益。

相關法條：《中華人民共和國民法典》第三百三十八條

徵收補償

主編：最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組

來源：中華人民共和國民法典物權編理解與適用（下），引用0690頁

從法律性質上而言，土地承包經營權為土地承包經營權人享有的對存在於集體或者國家所有由農民集體使用的土地之上的用益物權。根據《物權法》的規定，用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利。土地被徵收時，在土地性質由農村集體經濟組織所有變為國家所有的同時，土地承包經營權人的相關權益也必然受到影響，也即土地承包經營權人喪失了其所享有的用益物權。在此情況下，土地承包經營權人應獲得相應的補償，以恢復因土地被徵收而受損的土地承包經營權益。而對具體的補償問題，從法律的規定看，《物權法》第132條明確規定承包地被徵收的土地承包經營權人有權獲得補償。而對土地徵收的具體補償問題，《物權法》則通過條文指引的方式，對此問題進行了明確，即根據《物權法》第42條第2款的規定獲得相應的補償。此外，本法第243條也明確徵收集體所有的土地的補償範圍，即應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的補償費用，並安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。

從實踐的情況看，《物權法》對承包地被徵收的補償規定較好地維護了被征地農民的合法權益。為此，本法在吸收了《物權法》前述規定的基礎上，結合實際情況進行了修訂、完善。比如，對補償費用的範圍問題，除了明確土地補償費、安置補助費、其他地上附着物、青苗的補償之外，突出了對農村村民住宅問題的補償。實踐中，基於法律規定的不完善以及對補償項目未有明確依據的情況，有的地方對征地補償的範圍把握並不一致，存在將土地徵收時村民主張的補償籠統納入地上附着物的補償中去的做法，嚴重損害了被征地農民的合法權益，畢竟住宅房屋的價值是其他地上附着物所不能比擬的。通過將地上附着物進一步區分村民住宅和其他地上附着物，有力地保護了農村村民的合法權益，確保補償的公平合理。

相關法條：《中華人民共和國民法典》第三百三十八條

主編：最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組

來源：中華人民共和國民法典物權編理解與適用（下），引用0687頁

土地承包經營權作為廣大農民群眾所享有的一項重要民事權益，是廣大農民群眾賴以維持生計的基礎。故此，承包地被徵收時，對廣大農民群眾的影響深遠而重大。徵收承包地牽涉廣大農民群眾的切身利益，不能任意為之，應符合法定的條件。從我國現行法律規定看，為保護廣大農民群眾的土地權益，法律對徵收承包地進行了規制。例如，我國《憲法》第10條第3款規定：「國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。」《土地管理法》第2條第4款規定：「國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償。」《物權法》第42條規定：「為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以徵收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。」根據前述規定，基於公共利益的需要，國家可以依照法律規定徵收土地，即公共利益為土地徵收的重要考量因素。

我國憲法和法律等雖明確基於公共利益的需要可以徵收土地，然而，何為公共利益，則不盡明確、清晰。本法雖沿用《物權法》的規定，但從《物權法》的制定過程來看，對此問題的認識，應當說爭議不斷。在《物權法》立法過程中，對公共利益如何界定，曾存在不同意見。《物權法（草案）》第41條第1款規定：「為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以徵收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。」在徵求意見時，有人認為，應在《物權法》中明確界定公共利益的範圍，以限制有的地方政府濫用徵收權力，侵害群眾利益。在《物權法（草案）》審議過程中，曾將「為了公共利益的需要」修改為「為了發展公益事業、維護國家安全等公共利益的需要」，但有關部門和專家認為這樣規定仍不清楚，一致認為：在不同的領域、不同情形下，公共利益是不同的，情況相當複雜，物權法難以對公共利益作出統一的具體界定，還是分別由《土地管理法》《城市房地產管理法》等單行法規規定較為切合實際。因此，《物權法》最終沒有對草案第41條第1款進行修改。從其後頒布施行法律、法規的規定看，則體現了前述立法精神。例如，2011年施行的《國有土地上房屋徵收與補償條例》採取列舉式的規定，對此問題進行了細化、明確。該條例第8條規定：「為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需徵收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋徵收決定：（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落後等地段進行舊城區改建的需要；（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。」再比如，2019年修訂的《土地管理法》第45條亦採用了列舉的方式，對公共利益的範圍再次進行了明確。該規定在《國有土地上房屋徵收與補償條例》第8條所規定的基礎上進行了修訂和完善，範圍基本一致。從實踐的情況看，《物權法》頒布後，因物權爭議引起的糾紛雖多，但整體而言對公共利益的判定應該說趨向統一，無需司法解釋對此再作進一步的明確。例如，《物權法司法解釋（一）》則未將公共利益的問題進行明確，而是針對司法實踐中有關不動產登記錯誤與民事訴訟的關係、異議登記與確權訴訟的關係、預告登記的效力、特殊動產轉讓中的善意第三人、善意取得的構成要件等熱點難點問題進行了規定。由此，對公共利益的界定，仍應堅持基於不同的領域、不同的情形加以理解，並依據法律、行政法規的具體規定進行認定。

相關法條：《中華人民共和國民法典》第三百三十八條

集體土地徵收的補償

主編：最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組

來源：中華人民共和國民法典物權編理解與適用（上） 引用0219頁

本條第2款規定：「徵收集體所有的土地，應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的補償費用，並安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。」本款雖沒有規定徵收補償的標準，但強調了「依法及時足額」支付的要求。《土地管理法》第48條就徵收土地的補償標準進行了明確的規定。依據該條規定，徵收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。徵收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的補償費用，並安排被征地農民的社會保障費用。徵收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市通過制定公布區片綜合地價確定。制定區片綜合地價應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關係、人口以及經濟社會發展水平等因素，並至少每三年調整或者重新公布一次。徵收農用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的補償標準，由省、自治區、直轄市制定。對其中的農村村民住宅，應當按照先補償後搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意願，採取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償，並對因徵收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益。縣級以上地方人民政府應當將被征地農民納入相應的養老等社會保障體系。被征地農民的社會保障費用主要用於符合條件的被征地農民的養老保險等社會保險繳費補貼。被征地農民社會保障費用的籌集、管理和使用辦法，由省、自治區、直轄市制定。

相關法條：《中華人民共和國民法典》第二百四十三條

案例剖析

集體土地徵收儘管可能涉及其他戶的個人隱私，但為保障土地徵收和後續征地行為依法實施，消除被徵收農民疑慮和擔心，國土資源部門對征地相關信息應當予以公開

—郭加某與某縣自然資源和規劃局政府信息公開案

案例要旨

在涉及第三方的政府信息公開，並不單純取決於第三方是否同意，更需要考慮是否確實涉及個人隱私及是否因為公共利益的考慮而使個人隱私權進行必要的讓渡。集體土地徵收儘管可能涉及其他戶的個人隱私，但為保障土地徵收和後續征地行為依法實施，消除被徵收農民疑慮和擔心，國土資源部門對征地相關信息應當予以公開。

案件正文

江蘇省高級人民法院

行政判決書

（2018）蘇行再3號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）郭加某，男，，漢族，住江蘇省某縣。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）某縣自然資源和規劃局，住所地在江蘇省某縣某鎮人民西路。

法定代表人禹會成，該局局長。

委託代理人支學凱，該局副局長。

委託代理人楊軍，江蘇明亮律師事務所律師。

再審申請人郭加某因與被申請人某縣自然資源和規劃局（原某縣國土資源局,以下簡稱某國土局）政府信息公開一案，不服江蘇省連雲港市中級人民法院（2015）連行終字第181號行政判決，向本院申請再審。本院於2017年12月27日作出（2017）蘇行申461號行政裁定，決定提審本案，依法組成合議庭，對本案進行審理。本案現已審理終結。

一審法院經審理查明，郭加某系某縣××村村民。2014年因要求某國土局向其公開某「縣城2010-23號地塊」征地報批前的農戶簽字確認材料而某國土局未予答覆提起行政訴訟，後法院判令某國土局依法向郭加某履行政府信息公開法定職責。判決書生效後，某國土局於2015年4月27日發函至某縣××村村民委員會（以下簡稱王圩村委會），以郭加某申請的信息涉及該村被征地集體經濟組織和其他被征地農戶的合法權益為由，就是否同意公開「縣城2010-23號地塊」征地報批前的農戶簽字確認材料向該村民委員會徵求意見。2015年5月14日，王圩村委會回函給某國土局稱，作為被征地農戶和集體經濟組織認為，該信息涉及他人隱私，且公開會給其他被征地農戶及集體經濟組織成員帶來不必要的糾紛和麻煩，會影響到其他被征地農戶家庭正常的生產和生活，危及社會穩定，不同意公開「縣城2010-23號地塊」征地報批前的農戶簽字確認材料的信息。某國土局據此於當日作出《信息公開答覆書》，對郭加某申請公開的信息不予提供。郭加某不服該答覆，訴至一審法院。

一審法院認為，根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第十三條的規定，公民、法人或者其他組織可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。《國務院辦公廳關於施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》第十四條規定，行政機關對申請人申請公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供；對申請人申請的政府信息，如公開可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定，按規定不予提供。本案某國土局自認涉及郭加某本人簽字確認手續的信息不存在，郭加某對此也無異議，故該信息屬於不存在的信息，某國土局無需提供。對於郭加某申請公開的其他被征地農戶簽字確認手續的信息因與郭加某無利害關係，且根據王圩村委會的回覆函，為維護簽字農戶的利益及社會穩定，不同意公開農戶簽字確認材料的信息。某國土局據此函件對郭加某作出不予公開的《信息公開答覆書》，不違反法律、法規規定，郭加某的訴訟請求沒有事實和法律依據，原審法院不予支持。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回郭加某的訴訟請求。

二審法院認為，根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第十三條的規定，公民、法人或者其他組織可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。《國務院辦公廳關於施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》第十四條規定，行政機關對申請人申請公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供；對申請人申請的政府信息，如公開可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定，按規定不予提供。本案中，某國土局經查涉及郭加某本人簽字確認手續的信息不存在，郭加某對此也無異議，故該信息屬於不存在的信息，某國土局無需提供。對於郭加某申請公開的其他被征地農戶簽字確認手續的信息因與郭加某無利害關係，且根據王圩村民委員會的回覆函，為維護簽字農戶的利益及社會穩定，不同意公開農戶簽字確認材料的信息。某國土局據此函件對郭加某作出不予公開的《信息公開答覆書》，不違反法律、法規規定。郭加某的上訴請求無事實和法律依據，不予支持。原審判決認定事實清楚，適用法律、法規正確。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決駁回上訴，維持原判。

再審申請人郭加某申請再審稱，一、本案案涉信息為《征地調查結果確認表》和各農戶分戶確認表；二、認定案涉信息屬於個人隱私而不予公開沒有法律依據，原審適用法律、法規錯誤。請求依法撤銷一、二審判決並對本案依法再審，被申請人承擔本案全部訴訟費用。

某國土局再審答辯稱，申請人所申請信息屬於個人隱私並且涉及農村集體內部穩定，且徵求村集體意見，村集體不同意公開。請求駁回郭加某的再審申請。

本院認為，《中華人民共和國政府信息公開條例》第十條第一款規定，行政機關製作的政府信息，由製作該政府信息的行政機關負責公開。行政機關從公民、法人和其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關負責公開；行政機關獲取的其他行政機關的政府信息，由製作或者最初獲取該政府信息的行政機關負責公開。法律、法規對政府信息公開的權限另有規定的，從其規定。第二十一條規定，除本條例第二十條規定的政府信息外，設區的市級、縣級人民政府及其部門還應當根據本地方的具體情況，主動公開涉及市政建設、公共服務、公益事業、土地徵收、房屋徵收、治安管理、社會救助等方面的政府信息；鄉（鎮）人民政府還應當根據本地方的具體情況，主動公開貫徹落實農業農村政策、農田水利工程建設運營、農村土地承包經營權流轉、宅基地使用情況審核、土地徵收、房屋徵收、籌資籌勞、社會救助等方面的政府信息。征地報批前告知、確認、聽證工作是國土資源部門保障被征地農民知情權、參與權、申訴權和監督權的重要方式。征地調查確認是國土資源部門調查核實擬徵收土地權屬、地類、面積以及地上附着物權屬、種類、規格和數量等內容，並據實填寫《征地調查結果確認表》並由被征地農村集體經濟組織、農戶以及地上附着物所有人蓋章和簽字確認。本案中，郭加某就案涉被徵收土地報批前農民簽字確認材料向某縣國土局申請政府信息公開，某縣國土局應當依法全面履行政府信息公開法定職責。

《中華人民共和國政府信息公開條例》第十五條規定，涉及商業秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息，行政機關不得公開。但是，第三方同意公開或者行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。在涉及第三方的政府信息公開，並不單純取決於第三方是否同意，更需要考慮是否確實涉及個人隱私及是否因為公共利益的考慮而使個人隱私權進行必要的讓渡。集體土地徵收儘管可能涉及其他戶的個人隱私，但為保障土地徵收和後續征地行為依法實施，消除被徵收農民疑慮和擔心，國土資源部門對征地相關信息應當予以公開。本案中，某縣國土局應當就郭加某申請的案涉征地報批前農戶簽字確認材料，依法履行政府信息公開法定職責，而不應以該信息涉及個人隱私和社會穩定為由，不予提供。且某縣國土局僅提供王圩村民委員會的回覆函,並未徵求其他簽字農戶意見。

綜上，一、二審判決適用法律錯誤，依照《[[最高人民法院關於適用&<中華人民共和國行政訴訟法&>的解釋]]》第一百二十二條的規定，判決如下：

一、撤銷連雲港市海州區人民法院2015年8月17日作出的（2015）海行初字第00151號行政判決；

二、撤銷連雲港市中級人民法院2016年7月1日作出的（2015）連行終字第181號行政判決；

三、撤銷原某縣國土資源局2015年5月14日作出的《信息公開答覆書》；

四、責令某縣自然資源和規劃局於收到本判決之日起十五日內重新對郭加某申請「縣城2010-23號」地塊（即某鎮王圩村星河灣小區地塊）征地報批前農戶簽字確認材料作出答覆。

一審案件受理費50元、二審案件受理費50元，由某縣自然資源和規劃局負擔。

本判決為終審判決。

審判長　劉建功

審判員　趙黎

審判員　臧靜

法官助理　張偉

二〇二〇年十一月六日

書記員　劉妍

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