欧盟推出碳边境税查看源代码讨论查看历史
“欧洲是第一个拥有旨在实现我们气候目标的全面架构的大洲。”欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩7月14日公布了一揽子计划“Fit for 55”，目标是2030年前温室气体净排放量较1990年减少55%。
欧盟用十多项气候提案勾勒出一条通往2050年实现碳中和的道路，其中充满政治意味和争议的是“碳边境调整机制”（简称CBAM），即对来自碳排放限制相对宽松国家和地区的进口商品征税，主要包括铝、钢铁、水泥、肥料、电。
欧盟推广CBAM的一大理由是防止“碳泄漏”，即防止欧洲本土公司为逃避严格的温室气体减排政策而外迁，以此营造所谓公平的竞争环境，并探索一条全球性碳价的路径。在经济学家和环境活动人士看来，引入全球性碳税是推动工业脱碳的有效方式，但实际在政治和贸易层面面临多重挑战。 对于拜登政府来说，希望在应对气候变化方面实现跨大西洋携手并进的想法落空，欧盟在此赛道处于领先位置。《纽约时报》称，欧盟在年底的联合国气候大会之前推出雄心勃勃的气候政策，竭力彰显其在气候治理上的领导力，但这可能会造成布鲁塞尔和华盛顿之间的贸易争端和外交裂痕。 碳边境税的诞生 2021年是欧洲碳市场诞生的第16个年头，碳排放配额的价格已升至每吨二氧化碳58欧元（约合人民币443元）的水平。而欧盟的野心是将其碳市场延伸至更广的区域。 欧盟计划2050年前实现碳中和，为此在2019年12月颁布了《欧洲绿色协议》，协议的核心之一则是“碳边境调节机制”。冯德莱恩曾在2020年的达沃斯世界经济论坛上“敲打”大型化石燃料生产国，声称如果这些国家不在国内为碳排放定价，将面临欧盟征收进口碳税的风险。如今，她正一步步落实。 今年3月，欧洲议会投票通过CBAM议案。在此基础上，欧盟于7月提出碳边境税的具体方案，并计划于5年后正式生效。2023年至2025年为“碳边境税”实施过渡期，在此期间，进口商需监测相关产品的碳排放情况并予以汇报。 “这将激励第三国生产者减少排放”，欧盟委员会强调，如果其他国家采取等同于欧盟的气候变化应对措施，就不会成为碳边境税的征收对象。简单来说，若相关产业公司来自没有类似碳税政策的国家和地区，其产品在出口欧盟时，就要进行详细的碳排放审计，并为这些排放量付费。 过去，欧盟曾有过一次碳税“试水”。2012年欧盟曾将航空排放纳入欧盟排放贸易体系（EU-ETS），监管所有在欧洲起降的航班，如果其碳排放量超出上限，就必须为超额量买单，否则予以罚款。然而，这种单边措施当时在全球引发轩然大波，遭中美等国强烈反对。 眼下CBAM也面临难题，需要得到欧盟27个成员国及欧洲议会的同意才能立法，而这并非易事，例如像波兰这样仍然高度依赖化石燃料的国家，甚至不认同欧盟2050年实现碳中和计划，更别提CBAM。 联合国贸易发展组织（贸发会议）7月14日发出警告称，CBAM可能会改变贸易模式，有利于资源效率高、工业生产碳排放较低的国家，但对发展中国家的出口可能产生不利影响。如果欧盟将碳价定为每吨37欧元（约合人民币282.6元），发展中国家作为限制目标，其碳密集型行业的出口将减少1.4%。
路透社报道称，受CBAM影响最大的可能是俄罗斯、中国和土耳其企业，这三国在肥料、水泥和钢铁领域向欧盟出口大量产品。
王谋指出，我国是欧盟最大贸易伙伴之一，碳关税的实施无疑会对中国对欧出口贸易造成负面影响。虽然欧盟碳边境调节机制目前方案涉及我国的出口行业和产品相对有限，但从其机制设计来看，未来可能拓展到更多的行业和产品，包括产品的全生命周期碳排放，这样涉及的领域和行业将大幅增长，对我国及其他发展中国家的经济社会正常发展构成挑战。
目前，碳边境税的一大争议点在于，是否与世贸组织（WTO）的规定兼容。俄罗斯经济发展部长雷谢尼科夫6月底与金砖国家贸易部长举行视频会议后表示，一些国家正在讨论欧盟推动的碳关税不符合WTO规则，“俄罗斯对利用气候议程制造贸易壁垒的做法极为关切”。
当然，发展中国家可以就欧盟的CBAM向WTO提起申诉，但可以预见任何裁决都将耗费数年时间。
面对潜在的“气候保护主义”威胁，发展中国家并不是只能处于被动地位。中国7月16日启动了筹划已久的全国碳排放权交易市场，中国碳市场将成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的市场。俄罗斯总统普京7月2日签署了该国首部气候法草案，其中引入了碳排放报告机制，将从2023年正式生效。
世界银行6月还宣布了新的气候变化行动计划，将向发展中国家提供前所未有的气候融资，以助其减少碳排放。
美国的选择
在欧盟宣布气候治理一揽子计划的同天，美国传出消息，民主党正在起草计划，拟对来自特定国家的进口产品征税，主要针对那些未采取积极政策应对气候变化的国家。美国参议员埃德·马基在接受美媒采访时说，这项政策将维护美国在气候变化危机中的领导地位。
不同于欧盟长达291页的详尽文件，美国民主党这个名为“污染方进口费”（polluter import fee）的计划仅是一个模糊的框架，既没有说明如何征税，也没有核算税收规模。
作为碳税计划的支持者，美国前副总统戈尔7月14日接受彭博社采访时说：“碳边境税是欧盟和美国之间的对话点。”不过，美欧就此问题的对话并不顺利。
据美国政治新闻网站Politico报道，美欧高级官员在今年5月就碳边境税问题进行了私下讨论，会谈凸显了双方在气候政策上的巨大差异，欧洲正在顺利推进提案，而拜登政府几乎还没有开始设计政策。美国现在虽将应对气候变化作为首要任务之一，但仍然远远落后于欧盟。
美国总统气候问题特使克里3月出访欧盟时还泼了一盆冷水，表示对即将出台的碳边境调整机制感到“担忧”，认为这本应该是“最后的手段”，等到年底的联合国气候变化大会召开后，美欧共同商议行动方案。
然而，欧洲人并没有停下来等候大西洋对岸的盟友，但仍寄希望美国与欧盟站在同一阵营。欧盟气候政策负责人蒂默曼斯（Frans Timmermans）在6月的一次活动上表示，“我们的合作伙伴可以采取其他方式，只要确保我们是同一个目标——2050年实现气候中立。”
是跟进还是对抗，美国的后续行动对欧盟推广CBAM至关重要。《世界政治评论》称，拜登政府可能会动用前任总统特朗普惯用招数“报复性关税”，来应对CBAM可能对美国贸易造成的冲击。但也不排除顺水推舟的可能性，借欧盟之力推动气候政策落到实处。
不过，拜登政府需要面对的现实是，美欧在碳排放领域的起跑线相距甚远，美国目前既没有制定国内的碳排放价格，也没有相关官僚机构来管理，这意味着如何确定产品的碳成本都将是一个待解的问题。
可以预见，包括碳边境税在内的气候治理探讨将在全球范围内更广泛地展开，尤其是今年11月联合国气候变化大会将在英国格拉斯哥举行，这被视为自2015年《巴黎协定》起草以来最重要的气候变化会议，人们希望看到更多的行动，而非停留在言语。
一、欧盟碳边境调解机制出台背景
为应对气候变化，2020年1月15日欧盟通过《欧洲绿色协议》（European Green Deal），就更高的减排目标达成一致，共同承诺2030年温室气体排放要比1990年减少50%~55%，到2050年实现碳中和[1]。
欧盟各国认为，《巴黎协定》框架内的其他排放国被允许增加排放量至2030年，这造成了欧盟以外的碳泄漏（Carbon Leakage），即企业为了规避严格的碳减排措施和高昂的碳减排成本，而将生产转移到碳排放管制较松或不存在的地区，最终本应在一个国家或地区被控制的二氧化碳在另一个国家或地区排放出去，全球的碳排放量并没有减少，甚至可能增加[2]。
欧盟认为其在大幅减少国内温室气体排放的同时，它所进口的商品的温室气体排放量却在不断上升，这破坏了欧盟减少温室气体排放的努力;欧盟净进口的商品和服务的二氧化碳排放量占欧盟国内二氧化碳排放的20%以上，因此需要更好地监测进口产品的温室气体含量，以便确定可能的措施来减少欧盟在全球的温室气体足迹[3]。此外，欧盟各成员国减排成本增加，导致制造业生产成本上升。
因此，为了激励欧盟和非欧盟贸易行业按照《巴黎协定》的目标实现脱碳，也为了避免因大力减缓气候变化而导致欧盟企业面临不公平价格竞争，3月10日，欧盟议会投票通过碳边境调节机制(Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM)，对欧盟进口的某些商品征收碳税。预计欧盟委员会将在今年第二季度提出有关这项机制的提案。根据欧洲议会议员的说法，碳边境调节机制将在2023年开始实行，那时，该机制应涵盖电力和能源密集型工业部门，例如水泥，钢铁，铝，炼油厂，造纸，玻璃，化工和化肥等[4]。这将确保进口商品的价格能够更准确地反映其含碳量，作为解决欧盟排放交易体系（EU ETS）中碳泄漏风险的替代措施[5]。
二、或成为可能的关键举措
碳边境调节机制的四个关键目标是：“（1）限制碳泄漏；（2）防止国内产业竞争力下降；（3）鼓励外国贸易伙伴和外国生产者采取与欧盟相当/等同的措施；（4）其收益可用于资助清洁技术创新和基础设施现代化，或用作国际气候融资。”[6]
欧盟委员会将于今年6月公布其碳边界税提案[7]，目前，还不清楚欧盟会采取怎样的具体的措施。
在碳边境调节机制公众咨询中[8]，欧盟列出了四种碳边境调节机制的可能举措：
1.在欧盟边境对部分具有碳泄漏风险的产品征收进口关税(例如对特定的碳密集型产品征收边境税或关税)。
2.将欧盟排放交易体系扩展到进口产品，这可能要求外国生产商或进口商根据欧盟排放交易体系购买排放限额。
3.从排放交易体系以外专门用于进口产品的特定池中购买配额。
4.在消费层面上对一些产品征收碳税(例如，消费税或增值税)，这些产品的生产部门存在碳泄漏风险，适用于欧盟生产产品和进口产品。
而根据欧盟的与世贸组织兼容的欧盟碳边境调节机制的决议案：1）碳边境调节机制应涵盖欧盟排放交易体系涵盖的所有进口产品和商品，包括中间产品和最终产品；2）基于碳边境调节机制，欧盟将针对来自气候政策宽松（如没有碳交易市场或没有碳税）国家特定产业进口产品设定碳价格，依据碳含量征税；3）碳边境调节机制需要以反映欧盟生产商支付的碳成本的方式对进口产品的碳含量收费；4）在碳边境调节机制下的碳定价应反映欧盟排放交易体系下的欧盟配额价格的动态变化，同时确保碳价格的可预测性和较小的波动性；5）进口商应从单独的配额池中购买配额给欧盟排放交易体系，该配额的碳价与欧盟排放交易体系中交易当日的碳价相对应[9]。
三、碳边境调节机制有哪些影响？
（一）欧盟推出碳边境调节机制，短期而言：
1.会在一定程度下增加我国的出口成本，影响我国的贸易竞争力。基于欧盟统计局和中国贸易外经统计年鉴的最新进出口数据，运用投入产出方法测算得出，我国2018年出口产品隐含二氧化碳排放15.3亿吨，进口货物隐含二氧化碳排放5.42亿吨，对外贸易隐含二氧化碳净出口约占全国总排放量10.5%。其中出口欧盟隐含二氧化碳排放2.7亿吨，占17.6%；从欧盟进口货物隐含二氧化碳为0.31亿吨。我国对外出口制造业产品大多处于国际产业链的中低端，能耗高，增加值率低，是对外贸易隐含二氧化碳排放的净输出国[10]。并且，考虑到我国的能源结构，煤炭发电是我国电力结构的重要部分，因此我国的电力碳排放因子要远远高于欧盟的平均水平，生产的产品在碳税上不占任何优势。
因此，对我国出口的产品中隐含的二氧化碳排放征收碳税的话，一是会缴纳高额的碳关税，增加企业的出口成本，缩减企业的利润空间，给出口企业造成压力，二是可能会影响我国产品在欧洲市场的贸易竞争力，导致产品出口难度加大。
2.可能导致我国某些企业从欧洲或具有同等碳定价机制的国家进口所需的高耗能原材料。受到碳边境税间接打击的某些企业为了出口到欧洲，可能会选择原本原材料的低碳替代品以降低自身所需缴纳的碳税，以保持竞争力。在一定程度上，它们可能转向在欧盟内部生产的供应商或其它碳排放较低的供应商。
（二） 长期而言：
1.能够促进我国企业的绿色低碳发展。为了将碳边境调节机制带来的负面影响最小化，我国各行各业将会向着低碳化的方向发展，促进企业低碳减排，提高资源利用率，优化产业结构；与此同时，企业将积极开发低碳技术，寻找新型可替代能源。
2.碳关税的影响会随着我国能源转型进程的加速而减弱。清华大学的一项研究显示,随着贸易结构优化及出口产品结构调整,中国出口产品内涵碳排放量得到了显著改善[11]。因此，长远来看，随着我国能源结构调整加速，贸易结构优化推进，以及对碳中和目标的推进，欧盟碳边境调节机制对我国的影响将逐步减弱。
四、如何应对？
（一） 政府层面
1.应加快国内碳交易市场发展，激发碳交易市场活力。一是完善碳市场制度建设。当前生态环境部已经出台《碳排放权交易管理办法（试行）》，未来应加快推进《碳排放权交易管理条例》等更高位阶的法律制度出台，为碳交易市场提供法律保障，同时推动碳排放权确权登记、账户设立、交易结算、监督管理等基础设施建设。二是扩大参与主体范围，降低企业进入碳市场交易门槛。例如《全国碳排放权交易管理办法》首批仅纳入年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的发电行业[12]，未来应扩大控排范围，将更多的企业纳入到碳交易市场。三是在国内碳市场的发展中纳入欧盟碳边境调节机制可能覆盖的产品，努力推动国内碳市场与国际碳市场接轨，以减少需缴纳的碳税或获得豁免。
2.应该通过加强对话与协调来避免碳边境调节机制的一些举措成为中欧的“绿色贸易壁垒”。加强与欧盟的伙伴关系,在国际多边气候治理框架中,促进中欧等联合气候行动。同时,通过“一带一路”绿色投资、零碳低碳技术贸易等方式,促进与欧盟经济贸易合作,通过务实合作提升应对气候变化的努力，从而降低碳边境调节机制的影响[13]。政府可以与欧盟合作，加强对我国贸易产品隐含碳排放量测算和计量的研究。
（二）企业层面
1.加深对产品碳足迹的了解，减少产品生产中的碳排放。首先，企业应当摸清自身以及供应链上下游的碳排放情况，加深对产品碳足迹的了解；然后，企业应当从产品碳足迹出发，加深对如何减少碳足迹的研究，在自身减排的同时督促供应商进行减排。
2.加强技术创新，强化碳减排技术与碳封存技术研究。碳减排可以通过提高能源利用率，技术升级以减少原材料的使用等方面实现；而碳封存则需要加深对二氧化碳的地质封存和海洋封存技术的研究，并努力减少已封存二氧化碳的物理渗漏。
3.开发碳补偿项目，抵消剩余排放量。企业可以通过购买林业碳汇项目、光伏发电项目、风电项目等来抵消自身排放的二氧化碳。