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1884年2月12日，周作民出生於江蘇省淮安府（今江蘇省淮安市楚州區），父親周佩香是當地私塾先生。周作民15歲時進入談靜山所辦「談氏東文學館」，1902年轉入廣東公學，師從學者羅振玉。1906年考取官費留學日本京都的第三高等學校（今京都大學綜合人間學部、岡山大學醫學部的前身）。1908年因廣東官費中斷輟學回國，任南京法政學堂翻譯。

1912年中華民國臨時政府在南京成立，周作民出任財政部庫藏司科長，後隨臨時政府北遷，獲財政總長熊希齡賞識，升至司長。1915年進入交通銀行，任總行稽核課主任，不久成功聯絡安徽督軍倪嗣沖，開辦交通銀行的蕪湖和蚌埠2分行，並擔任這2個分行的經理。

1917年，周作民籌備創辦民營銀行，他周旋於政界，獲得倪嗣沖和天津巨商王郅隆等人投資，當年4月23日，金城銀行在北京成立，總經理處和北京分行設在西交民巷，王郅隆任董事長，周作民出任總經理。5月15日，金城銀行在天津法租界七馬路43號（今解放北路97、99號）開業。金城銀行業務進展迅速，很快成為與中國銀行、交通銀行、鹽業銀行三銀行並列的「北四行」之一，並組成四行儲蓄會。上海、漢口亦增設分行，建造大樓。

1920年，王郅隆因政治上失敗逃往日本避難，又在關東大地震中喪生。1935年，周作民擔任金城銀行總董。1936年1月，將金城銀行總行遷至上海江西路200號。1936年，金城銀行存款額超過上海商業儲蓄銀行，居中國私營銀行首位。1941年太平洋戰爭爆發，周作民在香港被日軍拘押，次年押回上海釋放。戰後，周作民在上海由於政治原因一度遭軟禁，辭去金城銀行董事長職務。1948年10月8日蔣經國在上海推行金圓券幣制改革時，周作民出走香港。