上有政策,下有對策（社會問題）檢視原始碼討論檢視歷史

上有政策,下有對策（社會問題）是當前（有近幾十年的歷史）普遍存在於中國各級黨委和政府工作中的一種極其不良的現象。該現象在中國常體現為下級違反上級的極多政策、法規乃至法律；有令不行、有禁不止，在貫徹執行政策部署上大打折扣。而臨領導視察等檢查，早有通知下來，下級便會充分準備、造假，瞞天過海，不了了之。而即便走漏了風聲，下級可以通過諂媚上級的方式瞞下去。最後必然有更高的上級不知情，幾十年了這種現象都「順理成章」地存在了下去。

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現象背景

「上有政策，下有對策」是當前中國普遍存在於各級黨委和政府工作中的一種極其不良的現象，該現象泛濫的同時導致中國蔓延「高要求」（因為該現象有吞噬改革的惡果，所以改革將無法落實，也無法以實效為鑑，較大的改革無法建立出完整的體系，放在這樣的現狀中一些改革提出的新要求就會顯得過高；改革中不合理的內容也無法以實效為鑑、予以改正，帶來持久的負面影響）、造假風、虛偽風、阿諛奉承風、舉報懈怠風（由於「上有政策，下有對策」普遍存在，導致對於個體機構違規行為的舉報成效甚小；中國投訴舉報工作存在很大問題，又通常取得不了任何成效；又出於人們對所在機構的諂諛）。

該現象在中國以外偶爾有之，不成嚴重的社會問題，在網絡上很少能其他國家的關於該社會問題的報道：比如打開有道的英漢互譯翻譯這個詞，例句只有一句反映其他國家的社會問題。社會輿論趨向認為「上有政策，下有對策」是中國的嚴重社會問題，例如：「『上有政策，下有對策』不斷是中國政策執行的一大頑疾。」

註：因為該現象僅是中國的嚴重社會問題，所以本詞條除涉及到中國以外情況的部分外，全部圍繞中國的現象背景編撰。

產生原因

導致該現象泛濫的根本原因是無實效的上級的視察等檢查。有網友稱：「打招呼再檢查是中國特色。」當前普遍的視察等檢查都是「給了閃再殺」，不可能促進政策規定的落實。這是上級對政策落實工作的極度懈怠、不負責任。

網上信訪工作問題 比如國家信訪局門戶網站網上信訪工作中的一些極度懈怠的現象，可以折射出中國整個的視察懈怠：

這些現象與局長舒曉琴的要求：「網上信訪做到事事有着落 件件有回音」完全相悖。

1.經常發生的超時辦理情況：國務院信訪條例有規定：「信訪事項應當自受理之日起60日內辦結；情況複雜的，經本行政機關負責人批准，可以適當延長辦理期限，但延長期限不得超過30日，並告知信訪人延期理由。法律、行政法規另有規定的，從其規定。」然而如圖（圖中反映內容有永不繼續辦理的趨勢）：嚴重的超時辦理情況卻發生了，更談不上其它規定的落實。當事信訪人後來找到了當地信訪局催促出結果，事後半個多月仍沒有出具。該信訪人提出的很多信訪建議件也經常辦理超時。在網絡上也能看到對辦理超時現象的控訴。

2.不作為的投訴欄目：網上投訴欄目有聲明：「國家投訴受理辦公室不受理下列投訴事項：3、有關地方或部門已經受理且在辦理期限內的（國務院《信訪條例》規定：信訪事項應當自受理之日起60日內辦結，情況複雜的可延長至90日內辦結）；」 然而如圖，有關超時辦理投訴件的再次發送、超時辦理情況反映的投訴件次次都被這個欄目機械地回絕了。儘管添加例如：注意：此為2013-11-25 教學管理 2013——2014學年****違規行為投訴 的再次發送，原投訴3個多月未給出處理結果，辦理已超時，※違反國務院信訪條例，※按規定應受理再次發送件。請國家信訪局受理此再次發送件！這樣的說明，仍會被機械回絕。該欄目也不處理投訴件中關於超時辦理情況的反映。

3.公開電話是空號：國家信訪局公開電話實際是空號。 綜上這些現象，信訪事項的辦理就很難依法進行、求得結果、取得實效了。

造假應付 既然是檢查，主要目的還是了解被檢查單位的真實情況，但事實上並非如此，因為大多數檢查在開始前，早有通知散發下去，讓受查對象做好應對準備。於是上面的種種要求會在不長的時間內完全達到，檢查時自是一片大好景象。這真應了平時常說的「上有政策，下有對策」這句話。但大家看到，這個「對策」並不是受檢單位自願如此做的，在一定程度上是被「逼」的。可以預見，如果沒有「提前通知」，準備沒有時間，「對策」從何而來？

一面是高要求，一面是提前通知。受檢單位本來就沒有這個能力達到這樣的要求，但有了因"通知"而得的時間，自然就有了各種對策。反正檢查時間往往不長，走馬觀花地四處看看，表面功夫做足了，一般都能順利通過，如果把檢查組伺候好了，說不定還能成為「優秀」。因此，為了應付檢查，受檢單位常常投入了大量的人力物力，這些投入除了換來一些硬件設施的補充———有些實施以後也可能用不着———大部分投入在檢查過後就沒用了，或者說浪費掉了。

整頓舉措

2012年開始，中央採取了多次舉措，首先整頓禁止執行中央政策中的「上有政策，下有對策」。

習近平：決不允許「上有政策、下有對策」2013年1月22日，國家主席習近平在北京指出，要防止和克服地方和部門保護義、本位主義，決不允許「上有政策、下有對策」，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。 中紀委：執行中央政策搞「下有對策」將嚴肅究責2012年06月11日，中紀委副書記何勇強調，要加大責任追究力度，對執行中央政策措施搞「上有政策、下有對策」，有令不行、有禁不止的，要督促有關地方和部門嚴肅追究相關領導和人員的責任。何勇說，要把發現和督促整改現象作為一項重要任務，靈活運用檢查方法，善於藉助高科技監管平台，深入查找現象，並督促有關地方和部門認真整改；要加大責任追究力度，對執行中央政策措施搞「上有政策、下有對策」，有令不行、有禁不止的，對不嚴格履行基本建設程序，在項目審批、招標投標、資金管理使用、工程質量等方面出現違規行為的，對監管不力，行政不作為、亂作為發生現象的，對掩蓋現象、拒不整改或者虛報謊報整改情況的，要督促有關地方和部門嚴肅追究相關領導和人員的責任；要搞好與其他監管監督工作的銜接，做到信息互通、成果共享，形成綜合效應。 劉雲山：改作風不耍花樣 解決上有政策下有對策2013年3月28日下午至29日，劉雲山說，抓落實需要好的作風。黨的十八大後，中央政治局制定出台改進作風八項規定，一定要堅定不移貫徹落實。要有高度的思想自覺，深刻認識作風是黨的形象、黨的生命，切實解決「不以為然」的現象。要拿出管用有效的措施，以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭改作風，切實解決「只說不做、虛晃一槍」的問題。要不折不扣地改作風，不搞變通、不耍花樣，切實解決「上有政策、下有對策」的問題。人民群眾對改進作風普遍贊同，寄予很高的期望，中央政治局必須在「常長」二字上下功夫，堅持常態化、長期抓，完善相關制度，建立長效機制，加強督促檢查。 郭金龍：執行黨的紀律決不允許「上有政策、下有對策」郭金龍說，北京作為首都，必須以首善的標準模範執行黨的政治紀律，在政治上、思想上和行動上始終與以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，自覺維護中央權威，確保中央政令在北京暢通。在執行黨的紀律現象上決不能含糊，決不允許「上有政策、下有對策」，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許打折扣、做選擇、搞變通。在貫徹落實中央的路線方針政策上，決不允許散布違背黨的理論和路線方針政策的意見，不允許公開發表違背中央決定的言論，不允許泄露黨和國家秘密，不允許參與各種非法組織和非法活動，不允許製造、傳播政治謠言及醜化黨和國家形象的言論。

評論

吞噬改革 中國已連續進行了長達30多年的體制改革之路，但因為普遍盛行的「上有政策，下有對策」思想，導致中央政府的一些施政方針難以在基層落實，比如中央政府很久以前就提出了建立廉潔、高效政府的目標，但卻遠沒有實現。

各級地方黨政負責人每次大會講話都顯得鼓舞鬥志。但很多報告與講話內容通過層層過濾傳達，最終很難在基層產生預期效果。從某種程度上講，這也是中國「上有政策，下有對策」造成的後果。一些地方政府在執行上級政策時總打自己小算盤：「利己則執行，不利己則推諉」；在履職時也是「前有政策，後有謀略」，淋漓盡致表現自己的利益偏好，千方百計追求新政績，一味地玩新概念。

有些地方政府「上有政策，下有對策」的做法很快被社會效仿，於是就出現了許多腐敗奇招，比如，2013年新華網報道的「茅台酒裝入礦泉水瓶宴請官員」等新聞，就是典型的「上有政策，下有對策」，是違反「八項規定」的「創造」。

建設廉潔、高效政府需要樹立準備打持久戰的思想，改變有些高官及政府一把手的權力欲需要時間，扭轉一些地方政府奢靡之風，讓他們依法履職、發揮模範帶頭作用需要時限；在「深水區」深化體制改革、保持經濟社會持續穩定發展需要積累精力；擯棄「上有政策，下有對策」等消極思想、塑造清廉高效的政府行政新文化更需要正能量的不斷積累等等。因此，實現廉潔政府、高效政府的目標絕非一朝一夕，需要一屆又一屆的中央政府經常抓、長期抓，更需要一屆又一屆地方政府持之以恆地貫徹落實。

（作者分別為江西師範大學財金學院副院長、教授；北京師範大學政府管理學院院長、教授）

科學發展之敵 自中央提出科學發展觀以來，在各地各部門貫徹落實的同時，也有一些地方和部門在貫徹落實中央關於推動科學發展重大決策部署方面存在一些不和諧的雜音，少數領導幹部為了部門和小團體利益，藉口地方和部門的特殊性，置中央的三令五申於不顧，搞「上有政策、下有對策」，破壞了政令的統一和暢通。

「上有政策、下有對策」從本質來說是把上級政策肢解、曲解為我所用，實現狹隘的地方部門利益，甚至是個人私利，實質上是一種消極的政策變通，是對原政策的背離。當前，「上有政策、下有對策」現象在現實中情況各異，具體表現為對中央關於推動科學發展重大決策部署的「替換性」執行、「選擇性」執行、「附加性」執行、「象徵性」執行、「欺騙性」執行、「對抗性」執行等六種情況。

一是「替換性」執行上級政策。一些地方表面上出台了貫徹上級政策的措施，實際上卻實施相違背的方案，使上級政策落空。比如，為控制房價過快上漲，國家多次推出各種舉措，但面對頻頻亮起的紅燈，一些地方政府不是想着如何降溫，而是採用多種手法，對宏觀調控政策「拆招卸力」，企圖矇混過關。有的是採取「混淆視聽法」，對同一個城市房價，這個部門說升了，那個部門說降了，利用不同的統計口徑，尋找能證明自己調控成果的「政績」，大肆宣傳；有的是選擇性發布數據，對社會發布一些無關緊要的調控數據，至於城市存量土地、開發商手裡究竟囤積了多少土地、究竟有多少逾期未開發等對房地產走勢至關重要的數據，則秘而不宣；有的是採取「以空對實」法，中央調控政策越來越明確、細緻，一些地方政府出台的「實施細則」反而操作性不強，沒有檢查考核標準。宏觀調控的落實在一些地方成了會議對會議、政策對政策、文件對文件的過程。

二是「選擇性」執行上級政策。一些地方政府在執行上級政策時，着眼於為我所用，對政策精神和內容故意曲解，選擇政策中對本地方、本部門甚至執行者本人有利的部分來執行，斷章取義，各取所需。比如，一些地方政府在執行煤礦生產政策時，注重對煤礦開採帶來的經濟效益，注重煤礦經濟帶來的政績，注重煤礦經濟對當地財政的貢獻，對這部分政策的執行很到位。但同時，煤礦生產政策中要求地方政府合理利用礦產資源，防止濫采濫挖，保護環境，注重對人員的安全培訓等方面由於經濟效益不明顯，就得不到執行者的重視，一些地方甚至不管不問，致使資源枯竭，礦難不止，影響了國家安寧、經濟發展、社會和諧、人心穩定。

三是「象徵性」執行上級政策。一些地方在執行上級政策過程中，「不求神似、只求形似」，表面上是對政策不折不扣地執行，實際上卻對上級政策搞「變通」，「先上車、後買票」，甚至置若罔聞，上了車也不買票，造成既成事實。比如，國家安全生產法要求所有的煤礦都必須證照齊全，要求各地監管部門嚴格證照的審批，加大檢查力度，杜絕無照開採。可是許多發生礦難的煤礦事後查明都屬於證照不全、無照經營或者一證多井，或者是本應關閉的礦井卻以資源整合的名義保留，煤礦企業甚至以礦井整合代替資源整合。這說明當地政府各監管部門沒有很好履行檢查監督職責，甚至和礦主一起弄虛作假，共同應付上級的檢查。無數血淋淋的教訓表明，對執行上級安全生產監管政策當面一套、背後一套，令不行、禁不止，是導致礦難頻發的罪魁禍首。

四是「附加性」執行上級政策。地方政府或部門，根據本地、本部門實際情況出台「紅頭文件」，本應細化國家相關政策和法律法規的原則性規定，使之在執行過程中更具可操作性，更好地服務百姓。但一些地方政府出台的「紅頭文件」卻是與中央政策相違背的「土政策」，摻雜着一己之私。某市政府曾發文規定，依法註冊且固定資產投資在5000萬元以上的法定代表人或年納稅500萬元以上企業的法定代表人，就可以享受「超國民待遇」：車輛違規不用受罰、子女上學可自由擇校、娛樂場所消費不受公安機關檢查；某市政府辦公室2006年以一紙「紅頭文件」為一個酒類品牌促銷，要求以後全市的公務招待都用該品牌，完成任務的單位按10%獎勵，未完成的則將遭通報批評……

五是「欺騙性」執行上級政策。一些地方政府打着發展保護支柱產業的旗號，表面上口口聲聲要加大監管力度，暗地裡卻為不法礦主和環評不達標企業「開綠燈」、發放「通行證」，充當代理人，縱容不法煤礦和污染企業生產經營，導致國家政令「嚴不起來、落實不下去」，出現「腸梗阻」現象。儘管近些年來黨和政府付出很大努力，三令五申要求關閉不合要求的小煤礦，但有些地方幹部的陽奉陰違使這一計劃的執行大打折扣。2006年11月25日，發生在雲南省曲靖市富源縣昌源煤礦的瓦斯爆炸就暴露了地方政府的監督現象。這是一個已經被煤礦監察局和雲南省政府發布公告予以關閉的礦井，卻被偷梁換柱，以置換名義保留下來，並且繼續生產，以致釀成特別重大事故。

六是「對抗性」執行上級政策。也有一些地方對上級政策公然置之不理，我行我素，拒絕執行國家政策法規。比如，江蘇某鋼鐵有限公司於2002年在常州市建設大型鋼鐵聯合項目過程中，當地政府及地方相關行政管理部門違反國家有關法律法規，明目張胆地越權審批項目，對企業違法行為睜一隻眼、閉一隻眼。該公司未取得環保部門批覆環境影響報告書擅自開工建設，違反土地管理法，未取得合法土地征地批准文件即動工建設。又比如，2003年到2006年，某市政府及有關部門違反土地利用總體規劃和城市總體規劃、違法批准徵收集體土地14877畝，用於某高校園區建設。有關部門報經國務院同意責令該市糾正土地違法行為後，該市不但不進行整改，還公然擴大違法征占土地。

沈小平 安徽省委組織部研究室

危害

敗壞社會風氣

應付領導視察的手段，有阿諛奉承，有弄虛作假，極不清廉。就連實行教育的學校，也不折不扣地這樣去做，如此「以身作則」，會讓廣大學生每天耳濡目染與比如初中思想品德課教材觀點完全違背的惡劣行為，與曾子殺豬的教育觀點完全相反。

極大地擾亂了社會秩序

下級處處違反政策，上級時時幫着瞞天過海，每一套規定都很有可能成為一紙空文，每一章法律都極有可能流於空泛，很多機構都充斥了虛偽腐敗，使得社會管理被極大地擾亂。

極大地懈怠了社會的進步（吞噬改革）

比如當代中國學生都有目共睹，所學的內容所需要的時間與建議課時數的時間通常（一般是三大主課的重點內容，包括順時解答作業）是絕對不一樣的，相比需要將近三倍的時間，比如一般初中很多文言文建議是2課時，而僅是結新課就需要1周多十幾課時的時間。

因為「上有政策，下有對策」現象存在，教育主管部門就會一直不知情，以至於學生的負擔一直遠遠超出標準，成為社會的「盲點」。幾十年的建議課時數幾十年的實際所需時間一直就會存在極大的不吻合。總體體現在教育上就是極大地懈怠了教育的進步，應試教育的改革。

當前很多領域都幾乎找不出一個基本合政策的人，即便某個人自覺遵守政策法規，然而」上有政策，下有對策「是整體吞噬改革的，政策本身存在的不足之處、難實行之處、現象就無法完善，導致人無論如何（由於政策無法完善，導致存在矛盾的不同政策規定無法解除矛盾）也無法貫徹執行政策。

如右圖冊所示。山西政策要求每周1課時《研究性學習》課，而實際落空。同時導致一冊的《研究性學習》教材上，完結一冊書的內容就建議課時就需39課時至少2個學期的時間，政策和政策之間出現了很大矛盾。

極大地踐踏民主

按理來講，民主國家注意不使中央政府具有至高無上的權力，政府權力分散到地區和地方，地方政府必須最大程度地向人民敞開和對他們的要求做出反應……然而如本詞條「現象背景」一欄所述，全國泛濫舉報懈怠風；如「產生原因」一欄下「網上信訪工作問題」所述，連國家信訪局的工作都存在如此嚴重的問題。人民實際無法管理到政府的工作，民主被極大地踐踏了。

7改進建議編輯 解決好「上有政策，下有對策」問題的根本途徑就是體現在執行法律、法規和政策是要有剛性，對於「以對策對政策」的現象，在黨內幹部中首先要肅清，這也是保持共產黨的先進性所在。不然「上有政策，下有對策」將沒完沒了，政策法律的剛性就難以實現。「上有政策，下有對策」吞噬改革，是當前中國諸多社會問題解決的主要懈怠原因，解決了這個問題，進一步解決它所導致的其它社會問題才有可能。作為上級，應整改對政策落實無實效的視察工作；作為下級，不可自作小聰明，要努力落實政策；作為中央，應儘快作出更多的有效的舉措全方面整頓該現象。