上有政策,下有对策（社会问题）查看源代码讨论查看历史

上有政策,下有对策（社会问题）是当前（有近几十年的历史）普遍存在于中国各级党委和政府工作中的一种极其不良的现象。该现象在中国常体现为下级违反上级的极多政策、法规乃至法律；有令不行、有禁不止，在贯彻执行政策部署上大打折扣。而临领导视察等检查，早有通知下来，下级便会充分准备、造假，瞒天过海，不了了之。而即便走漏了风声，下级可以通过谄媚上级的方式瞒下去。最后必然有更高的上级不知情，几十年了这种现象都“顺理成章”地存在了下去。

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现象背景

“上有政策，下有对策”是当前中国普遍存在于各级党委和政府工作中的一种极其不良的现象，该现象泛滥的同时导致中国蔓延“高要求”（因为该现象有吞噬改革的恶果，所以改革将无法落实，也无法以实效为鉴，较大的改革无法建立出完整的体系，放在这样的现状中一些改革提出的新要求就会显得过高；改革中不合理的内容也无法以实效为鉴、予以改正，带来持久的负面影响）、造假风、虚伪风、阿谀奉承风、举报懈怠风（由于“上有政策，下有对策”普遍存在，导致对于个体机构违规行为的举报成效甚小；中国投诉举报工作存在很大问题，又通常取得不了任何成效；又出于人们对所在机构的谄谀）。

该现象在中国以外偶尔有之，不成严重的社会问题，在网络上很少能其他国家的关于该社会问题的报道：比如打开有道的英汉互译翻译这个词，例句只有一句反映其他国家的社会问题。社会舆论趋向认为“上有政策，下有对策”是中国的严重社会问题，例如：“‘上有政策，下有对策’不断是中国政策执行的一大顽疾。”

注：因为该现象仅是中国的严重社会问题，所以本词条除涉及到中国以外情况的部分外，全部围绕中国的现象背景编撰。

产生原因

导致该现象泛滥的根本原因是无实效的上级的视察等检查。有网友称：“打招呼再检查是中国特色。”当前普遍的视察等检查都是“给了闪再杀”，不可能促进政策规定的落实。这是上级对政策落实工作的极度懈怠、不负责任。

网上信访工作问题 比如国家信访局门户网站网上信访工作中的一些极度懈怠的现象，可以折射出中国整个的视察懈怠：

这些现象与局长舒晓琴的要求：“网上信访做到事事有着落 件件有回音”完全相悖。

1.经常发生的超时办理情况：国务院信访条例有规定：“信访事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”然而如图（图中反映内容有永不继续办理的趋势）：严重的超时办理情况却发生了，更谈不上其它规定的落实。当事信访人后来找到了当地信访局催促出结果，事后半个多月仍没有出具。该信访人提出的很多信访建议件也经常办理超时。在网络上也能看到对办理超时现象的控诉。

2.不作为的投诉栏目：网上投诉栏目有声明：“国家投诉受理办公室不受理下列投诉事项：3、有关地方或部门已经受理且在办理期限内的（国务院《信访条例》规定：信访事项应当自受理之日起60日内办结，情况复杂的可延长至90日内办结）；” 然而如图，有关超时办理投诉件的再次发送、超时办理情况反映的投诉件次次都被这个栏目机械地回绝了。尽管添加例如：注意：此为2013-11-25 教学管理 2013——2014学年****违规行为投诉 的再次发送，原投诉3个多月未给出处理结果，办理已超时，※违反国务院信访条例，※按规定应受理再次发送件。请国家信访局受理此再次发送件！这样的说明，仍会被机械回绝。该栏目也不处理投诉件中关于超时办理情况的反映。

3.公开电话是空号：国家信访局公开电话实际是空号。 综上这些现象，信访事项的办理就很难依法进行、求得结果、取得实效了。

造假应付 既然是检查，主要目的还是了解被检查单位的真实情况，但事实上并非如此，因为大多数检查在开始前，早有通知散发下去，让受查对象做好应对准备。于是上面的种种要求会在不长的时间内完全达到，检查时自是一片大好景象。这真应了平时常说的“上有政策，下有对策”这句话。但大家看到，这个“对策”并不是受检单位自愿如此做的，在一定程度上是被“逼”的。可以预见，如果没有“提前通知”，准备没有时间，“对策”从何而来？

一面是高要求，一面是提前通知。受检单位本来就没有这个能力达到这样的要求，但有了因"通知"而得的时间，自然就有了各种对策。反正检查时间往往不长，走马观花地四处看看，表面功夫做足了，一般都能顺利通过，如果把检查组伺候好了，说不定还能成为“优秀”。因此，为了应付检查，受检单位常常投入了大量的人力物力，这些投入除了换来一些硬件设施的补充———有些实施以后也可能用不着———大部分投入在检查过后就没用了，或者说浪费掉了。

整顿举措

2012年开始，中央采取了多次举措，首先整顿禁止执行中央政策中的“上有政策，下有对策”。

习近平：决不允许“上有政策、下有对策”2013年1月22日，国家主席习近平在北京指出，要防止和克服地方和部门保护义、本位主义，决不允许“上有政策、下有对策”，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。 中纪委：执行中央政策搞“下有对策”将严肃究责2012年06月11日，中纪委副书记何勇强调，要加大责任追究力度，对执行中央政策措施搞“上有政策、下有对策”，有令不行、有禁不止的，要督促有关地方和部门严肃追究相关领导和人员的责任。何勇说，要把发现和督促整改现象作为一项重要任务，灵活运用检查方法，善于借助高科技监管平台，深入查找现象，并督促有关地方和部门认真整改；要加大责任追究力度，对执行中央政策措施搞“上有政策、下有对策”，有令不行、有禁不止的，对不严格履行基本建设程序，在项目审批、招标投标、资金管理使用、工程质量等方面出现违规行为的，对监管不力，行政不作为、乱作为发生现象的，对掩盖现象、拒不整改或者虚报谎报整改情况的，要督促有关地方和部门严肃追究相关领导和人员的责任；要搞好与其他监管监督工作的衔接，做到信息互通、成果共享，形成综合效应。 刘云山：改作风不耍花样 解决上有政策下有对策2013年3月28日下午至29日，刘云山说，抓落实需要好的作风。党的十八大后，中央政治局制定出台改进作风八项规定，一定要坚定不移贯彻落实。要有高度的思想自觉，深刻认识作风是党的形象、党的生命，切实解决“不以为然”的现象。要拿出管用有效的措施，以踏石留印、抓铁有痕的劲头改作风，切实解决“只说不做、虚晃一枪”的问题。要不折不扣地改作风，不搞变通、不耍花样，切实解决“上有政策、下有对策”的问题。人民群众对改进作风普遍赞同，寄予很高的期望，中央政治局必须在“常长”二字上下功夫，坚持常态化、长期抓，完善相关制度，建立长效机制，加强督促检查。 郭金龙：执行党的纪律决不允许“上有政策、下有对策”郭金龙说，北京作为首都，必须以首善的标准模范执行党的政治纪律，在政治上、思想上和行动上始终与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，自觉维护中央权威，确保中央政令在北京畅通。在执行党的纪律现象上决不能含糊，决不允许“上有政策、下有对策”，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许打折扣、做选择、搞变通。在贯彻落实中央的路线方针政策上，决不允许散布违背党的理论和路线方针政策的意见，不允许公开发表违背中央决定的言论，不允许泄露党和国家秘密，不允许参与各种非法组织和非法活动，不允许制造、传播政治谣言及丑化党和国家形象的言论。

评论

吞噬改革 中国已连续进行了长达30多年的体制改革之路，但因为普遍盛行的“上有政策，下有对策”思想，导致中央政府的一些施政方针难以在基层落实，比如中央政府很久以前就提出了建立廉洁、高效政府的目标，但却远没有实现。

各级地方党政负责人每次大会讲话都显得鼓舞斗志。但很多报告与讲话内容通过层层过滤传达，最终很难在基层产生预期效果。从某种程度上讲，这也是中国“上有政策，下有对策”造成的后果。一些地方政府在执行上级政策时总打自己小算盘：“利己则执行，不利己则推诿”；在履职时也是“前有政策，后有谋略”，淋漓尽致表现自己的利益偏好，千方百计追求新政绩，一味地玩新概念。

有些地方政府“上有政策，下有对策”的做法很快被社会效仿，于是就出现了许多腐败奇招，比如，2013年新华网报道的“茅台酒装入矿泉水瓶宴请官员”等新闻，就是典型的“上有政策，下有对策”，是违反“八项规定”的“创造”。

建设廉洁、高效政府需要树立准备打持久战的思想，改变有些高官及政府一把手的权力欲需要时间，扭转一些地方政府奢靡之风，让他们依法履职、发挥模范带头作用需要时限；在“深水区”深化体制改革、保持经济社会持续稳定发展需要积累精力；摈弃“上有政策，下有对策”等消极思想、塑造清廉高效的政府行政新文化更需要正能量的不断积累等等。因此，实现廉洁政府、高效政府的目标绝非一朝一夕，需要一届又一届的中央政府经常抓、长期抓，更需要一届又一届地方政府持之以恒地贯彻落实。

（作者分别为江西师范大学财金学院副院长、教授；北京师范大学政府管理学院院长、教授）

科学发展之敌 自中央提出科学发展观以来，在各地各部门贯彻落实的同时，也有一些地方和部门在贯彻落实中央关于推动科学发展重大决策部署方面存在一些不和谐的杂音，少数领导干部为了部门和小团体利益，借口地方和部门的特殊性，置中央的三令五申于不顾，搞“上有政策、下有对策”，破坏了政令的统一和畅通。

“上有政策、下有对策”从本质来说是把上级政策肢解、曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实质上是一种消极的政策变通，是对原政策的背离。当前，“上有政策、下有对策”现象在现实中情况各异，具体表现为对中央关于推动科学发展重大决策部署的“替换性”执行、“选择性”执行、“附加性”执行、“象征性”执行、“欺骗性”执行、“对抗性”执行等六种情况。

一是“替换性”执行上级政策。一些地方表面上出台了贯彻上级政策的措施，实际上却实施相违背的方案，使上级政策落空。比如，为控制房价过快上涨，国家多次推出各种举措，但面对频频亮起的红灯，一些地方政府不是想着如何降温，而是采用多种手法，对宏观调控政策“拆招卸力”，企图蒙混过关。有的是采取“混淆视听法”，对同一个城市房价，这个部门说升了，那个部门说降了，利用不同的统计口径，寻找能证明自己调控成果的“政绩”，大肆宣传；有的是选择性发布数据，对社会发布一些无关紧要的调控数据，至于城市存量土地、开发商手里究竟囤积了多少土地、究竟有多少逾期未开发等对房地产走势至关重要的数据，则秘而不宣；有的是采取“以空对实”法，中央调控政策越来越明确、细致，一些地方政府出台的“实施细则”反而操作性不强，没有检查考核标准。宏观调控的落实在一些地方成了会议对会议、政策对政策、文件对文件的过程。

二是“选择性”执行上级政策。一些地方政府在执行上级政策时，着眼于为我所用，对政策精神和内容故意曲解，选择政策中对本地方、本部门甚至执行者本人有利的部分来执行，断章取义，各取所需。比如，一些地方政府在执行煤矿生产政策时，注重对煤矿开采带来的经济效益，注重煤矿经济带来的政绩，注重煤矿经济对当地财政的贡献，对这部分政策的执行很到位。但同时，煤矿生产政策中要求地方政府合理利用矿产资源，防止滥采滥挖，保护环境，注重对人员的安全培训等方面由于经济效益不明显，就得不到执行者的重视，一些地方甚至不管不问，致使资源枯竭，矿难不止，影响了国家安宁、经济发展、社会和谐、人心稳定。

三是“象征性”执行上级政策。一些地方在执行上级政策过程中，“不求神似、只求形似”，表面上是对政策不折不扣地执行，实际上却对上级政策搞“变通”，“先上车、后买票”，甚至置若罔闻，上了车也不买票，造成既成事实。比如，国家安全生产法要求所有的煤矿都必须证照齐全，要求各地监管部门严格证照的审批，加大检查力度，杜绝无照开采。可是许多发生矿难的煤矿事后查明都属于证照不全、无照经营或者一证多井，或者是本应关闭的矿井却以资源整合的名义保留，煤矿企业甚至以矿井整合代替资源整合。这说明当地政府各监管部门没有很好履行检查监督职责，甚至和矿主一起弄虚作假，共同应付上级的检查。无数血淋淋的教训表明，对执行上级安全生产监管政策当面一套、背后一套，令不行、禁不止，是导致矿难频发的罪魁祸首。

四是“附加性”执行上级政策。地方政府或部门，根据本地、本部门实际情况出台“红头文件”，本应细化国家相关政策和法律法规的原则性规定，使之在执行过程中更具可操作性，更好地服务百姓。但一些地方政府出台的“红头文件”却是与中央政策相违背的“土政策”，掺杂着一己之私。某市政府曾发文规定，依法注册且固定资产投资在5000万元以上的法定代表人或年纳税500万元以上企业的法定代表人，就可以享受“超国民待遇”：车辆违规不用受罚、子女上学可自由择校、娱乐场所消费不受公安机关检查；某市政府办公室2006年以一纸“红头文件”为一个酒类品牌促销，要求以后全市的公务招待都用该品牌，完成任务的单位按10%奖励，未完成的则将遭通报批评……

五是“欺骗性”执行上级政策。一些地方政府打着发展保护支柱产业的旗号，表面上口口声声要加大监管力度，暗地里却为不法矿主和环评不达标企业“开绿灯”、发放“通行证”，充当代理人，纵容不法煤矿和污染企业生产经营，导致国家政令“严不起来、落实不下去”，出现“肠梗阻”现象。尽管近些年来党和政府付出很大努力，三令五申要求关闭不合要求的小煤矿，但有些地方干部的阳奉阴违使这一计划的执行大打折扣。2006年11月25日，发生在云南省曲靖市富源县昌源煤矿的瓦斯爆炸就暴露了地方政府的监督现象。这是一个已经被煤矿监察局和云南省政府发布公告予以关闭的矿井，却被偷梁换柱，以置换名义保留下来，并且继续生产，以致酿成特别重大事故。

六是“对抗性”执行上级政策。也有一些地方对上级政策公然置之不理，我行我素，拒绝执行国家政策法规。比如，江苏某钢铁有限公司于2002年在常州市建设大型钢铁联合项目过程中，当地政府及地方相关行政管理部门违反国家有关法律法规，明目张胆地越权审批项目，对企业违法行为睁一只眼、闭一只眼。该公司未取得环保部门批复环境影响报告书擅自开工建设，违反土地管理法，未取得合法土地征地批准文件即动工建设。又比如，2003年到2006年，某市政府及有关部门违反土地利用总体规划和城市总体规划、违法批准征收集体土地14877亩，用于某高校园区建设。有关部门报经国务院同意责令该市纠正土地违法行为后，该市不但不进行整改，还公然扩大违法征占土地。

沈小平 安徽省委组织部研究室

危害

败坏社会风气

应付领导视察的手段，有阿谀奉承，有弄虚作假，极不清廉。就连实行教育的学校，也不折不扣地这样去做，如此“以身作则”，会让广大学生每天耳濡目染与比如初中思想品德课教材观点完全违背的恶劣行为，与曾子杀猪的教育观点完全相反。

极大地扰乱了社会秩序

下级处处违反政策，上级时时帮着瞒天过海，每一套规定都很有可能成为一纸空文，每一章法律都极有可能流于空泛，很多机构都充斥了虚伪腐败，使得社会管理被极大地扰乱。

极大地懈怠了社会的进步（吞噬改革）

比如当代中国学生都有目共睹，所学的内容所需要的时间与建议课时数的时间通常（一般是三大主课的重点内容，包括顺时解答作业）是绝对不一样的，相比需要将近三倍的时间，比如一般初中很多文言文建议是2课时，而仅是结新课就需要1周多十几课时的时间。

因为“上有政策，下有对策”现象存在，教育主管部门就会一直不知情，以至于学生的负担一直远远超出标准，成为社会的“盲点”。几十年的建议课时数几十年的实际所需时间一直就会存在极大的不吻合。总体体现在教育上就是极大地懈怠了教育的进步，应试教育的改革。

当前很多领域都几乎找不出一个基本合政策的人，即便某个人自觉遵守政策法规，然而”上有政策，下有对策“是整体吞噬改革的，政策本身存在的不足之处、难实行之处、现象就无法完善，导致人无论如何（由于政策无法完善，导致存在矛盾的不同政策规定无法解除矛盾）也无法贯彻执行政策。

如右图册所示。山西政策要求每周1课时《研究性学习》课，而实际落空。同时导致一册的《研究性学习》教材上，完结一册书的内容就建议课时就需39课时至少2个学期的时间，政策和政策之间出现了很大矛盾。

极大地践踏民主

按理来讲，民主国家注意不使中央政府具有至高无上的权力，政府权力分散到地区和地方，地方政府必须最大程度地向人民敞开和对他们的要求做出反应……然而如本词条“现象背景”一栏所述，全国泛滥举报懈怠风；如“产生原因”一栏下“网上信访工作问题”所述，连国家信访局的工作都存在如此严重的问题。人民实际无法管理到政府的工作，民主被极大地践踏了。

7改进建议编辑 解决好“上有政策，下有对策”问题的根本途径就是体现在执行法律、法规和政策是要有刚性，对于“以对策对政策”的现象，在党内干部中首先要肃清，这也是保持共产党的先进性所在。不然“上有政策，下有对策”将没完没了，政策法律的刚性就难以实现。“上有政策，下有对策”吞噬改革，是当前中国诸多社会问题解决的主要懈怠原因，解决了这个问题，进一步解决它所导致的其它社会问题才有可能。作为上级，应整改对政策落实无实效的视察工作；作为下级，不可自作小聪明，要努力落实政策；作为中央，应尽快作出更多的有效的举措全方面整顿该现象。