公共債務

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公共債務是全國科學技術名詞審定委員會審定、公布的專有術語。

漢字，中國古人智慧的結晶。千百年間，它經歷了「甲金篆隸草楷行」的發展。從記錄的工具到藝術的載體，它的身上，傾注了無數先人的心血。

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名詞解釋

公共債務（簡稱公債），即政府為解決財政收入不足或實施特定經濟調控政策，以信用形式籌集資金而形成的債務。政府發行公債是宏觀政策"逆周期調節"的有效手段。但是公共債務率長期居高不下，將壓縮財政政策空間，並侵蝕經濟增長的基礎。

公共債務的理解

公共債務是指一個國家政府欠債的總額。它包括政府通過發行債券、貸款等方式從國內和國際金融市場籌集的資金，用於滿足政府支出超過收入的需求。這些支出可以用於國家的基礎設施建設、社會福利、軍事防衛、教育、醫療等各種公共項目。

國家公共債務通常以國內生產總值（GDP）的比例來衡量，以反映債務對國家經濟的影響程度。一個國家的公共債務越高，意味着政府需要支付更多的利息，並可能面臨還債的壓力。公共債務水平的可持續性是一個重要的經濟指標，對於評估一個國家的財務狀況和經濟風險至關重要。

管理國家公共債務需要平衡政府的借貸需求與債務償還的能力。一些國家會採取措施來控制公共債務的增長，如制定財政預算、優化稅收體系、改革社會福利制度等。另外，國家也可以通過提高經濟增長率、吸引投資、促進就業等措施來增加稅收收入，以減輕公共債務的壓力。

公債發行種類

從我國實際出發，公債可以分為國內公債與國外公債，日常性支出公債和建設公債，短期公債(又稱國庫券)與中、長期公債，強制公債與自願公債。其中，建設公債又可以進一步分為一般責任公債和收入公債，一般責任公債是以政府的一般財政收入為償債來源，政府承擔全部清償責任；而收入公債則以特定項目收入為償債來源，政府只承擔補充性賠償責任。

(一)中央政府的公債發行種類

1.中央政府專屬公債發行權

各級政府的公債發行權限與其所管理的事權有直接關係。一般來說，國防、外交、宏觀調控、收入再分配、司法及全國性公共產品供給屬於中央政府的專屬職能。中央政府作為國家主權的代表，擁有全國性徵稅權、造幣權及國有資產所有權，具有獨立公法人地位。在公債發行領域，中央政府應當具有憲法所界定的各種公債發行權。由於中央政府管理的事項分為專屬事項與共管事項，其專屬事項決定某些種類的公債只能由中央政府發行，即這些公債發行權屬於中央政府的專屬公債發行權，比如用於國防的費用、用於宏觀調控的短期公債等非生產性公債及強制公債，只能由中央政府發行，地方政府無權染指。

(1)非生產性公債

美國幾乎所有州和地方政府都把預算平衡作為州及地方政府預算的一個原則，且有32個州同意把預算平衡作為聯邦政府預算原則加入聯邦憲法。2001年西班牙《預算穩定法》規定在任的各級政府(中央、地方和市政當局)都要擬定和恢復零赤字預算。這項法律比歐洲貨幣聯盟對西班牙所要求的目標——在短期內要將公共支出的赤字保持在GDP的3％以下，在中、長期內要保持預算平衡或者財政盈餘——還要嚴格。在德國，Bundestage的100名議會代表提出一項將代際公正原則作為一項憲法修正案加入憲法。自從2003年秋天，後代人權基金會在議會內外開始遊說這個法案。為了保證代際公正和代際人權，在和平年代，必須以最嚴格的方式控制非生產性公債的發行與使用。

然而，如果出現戰爭或特大自然災害，通過徵稅不能保證政府日常支出，就必須通過發行公債來籌集戰爭經費或者其他經費，以適度調整整體稅收規模。「在大規模戰爭中，徵收新稅和舉債，通常應該是並存不廢的。至於兩者之間，應取之額究竟多少，除非仔細考察當時經濟的和心理的情況，是不能決定的」。其實，早期資本主義國家公債的發生、發展史，就是一部戰爭公債歷史。凱恩斯主義革命之後，戰爭公債在公債歷史中的統治地位才逐漸喪失。西方主要資本主義國家二戰時期的戰爭公債在戰爭結束後很長時期才得以消化。

除了戰爭公債用於非生產領域之外，中央政府專屬公債發行權還包括短期公債。短期公債是中央政府為解決臨時性財政短缺的一種財政工具。財政收入在一年四季會出現不均衡波動，而財政支出則基本上是以均衡的方式流出，因此出現財政收支時間差應屬正常。為了保證政治國家的正常運轉，中央政府有必要通過發行短期公債來解決暫時財政困難。地方政府雖然也會出現短期財政短缺的情況，但它可以從中央政府獲得規範化轉移支付。

另外，短期公債還是中央政府實行宏觀調控、穩定貨幣供給、保持利率與物價穩定的重要調控措施。二戰以後，宏觀調控成為各國中央政府的重要職能，各主權國家中央銀行在債券公開市場上，相機決策而反經濟風行地買賣公債以調控貨幣供給總量已經成為中央政府的一種重要調控手段。「為了避免在公開市場操作中債券價格的大幅度波動，中央銀行必須選擇那種市場容量大，而且潛在風險小的券種作為其操作對象。於是，在眾多的『債券族』中，短期公債成了中央銀行公開市場操作工具競爭的優勝者」。比如，我國台灣地區「公共債務法」第三條明確規定短期公債的發行權專屬於台灣行政當局。

短期公債用於政府日常性開支，所以，它不會產生代際公正問題。但短期公債發行仍然要有一定限制。首先，政府日常開支依靠稅收是公共財政的一個基本原則。量能課稅原則是現代公民公平負擔稅負的原則。如果大量使用短期公債支應日常開支，就會使公平負稅原則遭受實質破壞。這一點在以所得稅為主體稅種的國家尚不明顯。在以增值稅為主體稅種的我國，基於增值稅自身的累退性，大量使用短期公債會更加彰顯其累退性質。其次，在中央政府利用短期公債調控貨幣、金融市場方面，它的使用限度也受到客觀經濟規律的制約。

(2)強制公債

由於強制公債具有非自願性質，公債購買人的意志受到公權力的強制，所以，強制公債與稅收相似。馬克思曾經把強制公債比作稅收的另一種形式。它與稅收的最大不同就是公債到期後政府要歸還公債本息。而稅收則是對私人財產的無償徵收，沒有歸還本息問題。但強制公債卻剝奪了當事人一定時期內的財產使用權，也屬於「侵害」私人財產權範疇，也應該受到嚴格限制。

在強制公債的左邊有徵稅，右邊有自願公債，因此在和平年代，其使用的空間很有限。由於強制公債在市場經濟發展中十分特殊而罕見，且戰爭或特大自然災害的應對也屬於中央政府的職責，所以，強制公債的發行權應由中央政府保留。

2.中央政府普通公債發行權

中央政府除了擁有戰爭公債、短期公債及強制公債等專屬公債發行權以外，還與地方政府共同擁有各種建設公債的發行權，也稱普通公債發行權。中央政府的普通公債發行權可以從多視角進行區分。首先，以公債償債來源為標準，中央政府普通公債發行權可分為一般責任公債和收入公債。其次，從公債期限的角度考慮，它又可以分為中期和長期公債發行權。再次，從公債的銷售或購買地域進行劃分，它又可以分為國內公債、國外公債發行權。由於普通公債發行權是中央與地方政府共同擁有的權限，在和平年代，除了短期公債之外，中央政府發行的主要就是普通建設公債。中央政府普通公債發行權控制的重點是其用途、數額、期限及償債基金設置等，因此普通公債發行權的研究重點應放在用途、限額、期限等方面。

(二)地方政府的公債發行種類

地方政府沒有外交、國防、宏觀調控、支付戰爭費用及特大自然災害應對等事務管理權限，因此地方政府沒有非生產性公債發行權。在內外債關係上，地方政府應該擁有向國外發行公債或直接借貸的權力，但應有嚴格的批准程序，以維護主權信用。

從事權配置來看，地方政府只能擁有建設公債發行權，即地方政府發行的公債只能用於區域性公共工程項目建設。其中，地方政府既可以發行以地方一般財政收入為擔保的一般責任公債，也可以發行以特定公債項目收入為償債來源的收入公債。為了保證地方政府的信用健康和經濟穩定，地方政府應儘量減少和控制一般責任公債發行，儘可能地發行收入公債。只有項目本身的性質不適於發行收入公債時，才能考慮發行一般責任公債。

公債和國債的區別

我們在經濟生活中常遇到公債、國債兩個概念，它們之間既有聯繫又有區別。所謂公債，是指國家為了實現其職能，平衡財政收支，增強政府的經濟建設能力，按照有借有還的信用原則，從國內或國外籌集資金的一種方式，是國家信用的體現形式。由於國家是由各級政府組成的政權實體，所以，公債既包括中央政府發行的國家公債，也包括地方政府發行的地方公債。地方公債是為地方政府組織財政收入而發行的，其債務收入和償還支付在地方財政預算中列明，由地方政府安排調度。所謂國債，包括在境內發行的內債和外債，債務收入本息償還在中央財政預算中列明，由中央財政掌握使用和安排。因此，國債僅僅是公債的一種，有着明顯的區分。