中期財政規劃

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中期財政規劃是中國的一個科技名詞術語。

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名詞解釋

中期財政規劃是指中期預算的過渡形態，是在對總體財政收支情況進行科學預判的基礎上，重點研究確定財政收支政策，做到主要財政政策相對穩定，同時根據經濟社會發展情況適時研究調整，使中期財政規劃漸進過渡到真正的中期預算。中期財政規劃涵蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，主要包括預測現行政策下財政收支、分析現行財政收支政策問題、制定財政收支政策改革方案和測算改革後財政收支情況等方面內容。目前，我國中期財政規劃按照三年滾動方式編制。

中期財政規劃管理的意義

中期財政規劃管理主要着眼於預算周期的拓展及財政資源配置的科學性，對提高預算統籌能力、提升財政可持續性具有重要意義。

一是有利於以嚴格的財政紀律強化財政資金總量控制，抑制我國長期存在的預算軟約束問題。中期財政規劃管理要求根據宏觀經濟形勢及中長期國家發展規劃確定未來幾年的中期預算限額、預測財政收入，並以此為基礎對財政支出、赤字、債務等實施總量控制。此外，年度預算之間可以「以豐補歉」，從而實現財政逆周期調節與跨年度預算平衡的雙重目標。

二是有利於以戰略優先性配置方法提高財政資源配置效率。預算單位根據國家發展戰略及成本收益分析，將未來一定時期內的財政支出項目按照戰略優先性進行排序，可在財政資源有限的前提下確保重點項目穩步落實。

三是有利於以中期財政資金籌劃提升財政風險防範能力。將預算安排與國家發展戰略及政策目標相結合，跨年度進行財政資源配置並強調跨期預算平衡，能夠以更加長遠的視角化解財政收支矛盾，促進財政的中長期安全。

四是有利於以預算周期拓展增強預算績效管理效能。將項目年度進展及最終實施效果作為績效考評的重要指標，能夠解決中長期財政支出項目的績效考評問題，從全過程提升預算與績效管理的協同與融合。

中期財政規劃管理改革的難點與存在的問題

自1998年以來，我國在實行年度預算制度的基礎上逐步探索拓展預算周期、編制中長期財政發展規劃，開展了中期滾動預算的多層級試點工作。自2015年起正式實行的中期財政規劃管理制度，帶動中央和地方政府陸續開展了中期財政規劃的編制工作，但其實質作用尚未有效發揮。從深層次來看，我國中期財政規劃管理改革主要存在以下難點與問題：

一是中期財政規劃與年度預算及其他經濟社會發展規劃銜接不暢、匹配性不強。一方面，無論是試點時期的中期滾動預算編制還是現階段中期財政規劃的編制，均存在與年度預算脫節問題。另一方面，中期財政規劃與經濟社會發展規劃銜接不暢，削弱了中期財政規劃對國家中期發展戰略目標的服務作用。我國中期財政規劃編制以三年為周期向前滾動延展，而經濟社會發展規劃則固定以五年為周期，二者間存在周期錯配的現實問題。此外，中期財政規劃與現行經濟社會發展規劃在內容方面難以協調配合。

二是中期財政規劃編制經驗不足，宏觀經濟預測能力有待提升。一方面，我國正處於經濟社會發展的轉型時期，國內外環境不確定性的增強，加大了宏觀經濟預測的難度。稅收制度、轉移支付制度、政府債務制度的調整與改革也使得財政收入預測面臨較大難題。另一方面，由於試點範圍較小、推行時間較短，我國在中期財政規劃編制方面缺乏經驗，地方政府尤其是基層相關部門缺乏對中期財政規劃的正確認識，並且由於存在專業人才匱乏、規劃編制能力欠缺等問題，中期財政規劃編制尚流於形式。

三是中期財政規劃管理相關配套制度不健全，影響了中期財政規劃的實際效果。在預算管理方面，由於支出審查不到位、預算單位與財政部門權責劃分不清晰等問題，零基預算尚未充分發揮優化財政支出結構、提高預算編制質量的效用。同時，未能實現「全過程」和「全流程」預算績效管理，難以對中期預算項目選擇及項目庫建設形成有益指導。在政府會計制度方面，雖然我國提出全面實施權責發生制的政府綜合財務報告制度，但目前仍存在行政事業單位高素質財務管理人員少、政府部門成本核算制度不健全等問題。

四是中期財政規劃管理的法治性不強，難以對年度預算形成有效指導和約束。2014年修訂的預算法正式將「建立跨年度預算平衡機制」作為一項重要內容，但未將「實施中期財政規劃管理」明確寫入其中。2015年國務院出台的《關於實行中期財政規劃管理的意見》對中央和地方的中期財政規劃編制工作提出了明確要求，但仍未將人大審查監督機制引入中期財政規劃管理中，且未能賦予中期財政規劃管理相應的法律地位，影響了中期財政規劃的約束性。

深化中期財政規劃管理改革的對策建議

深化中期財政規劃管理改革，須跳出預算看預算，從國家治理的高度審視與研究優化路徑。從發展與安全兩個維度來看，要進一步深化中期財政規劃管理改革，使預算管理更好服務於國家中長期經濟社會發展戰略，並從中長期視野規範與約束年度預算行為，防範經濟與財政風險，保障發展的安全性。

第一，加強中期財政規劃管理的頂層設計。首先，從優化制度設計的角度着力解決中期財政規劃與經濟社會發展規劃之間的周期錯配問題。一方面，可根據國內外發展形勢、經濟社會發展階段的變化適度調整經濟社會發展規劃的編制周期，使之與中期財政規劃的編制周期相一致；另一方面，在提升宏觀經濟與財政收支預測能力的基礎上，拓展中期財政規劃的滾動周期，提升與經濟社會發展規劃的銜接性。其次，建立中期財政規劃與國家經濟社會發展規劃編制的協調機制，提升中期財政規劃與經濟社會發展規劃的匹配性與協同性。再次，針對中期財政規劃與各領域專項規劃的銜接問題，應將各領域專項規劃的編制時間置於中期財政規劃編制之前，再由財政部門基於對未來財政收支情況的預測情況進行項目排序及預算安排。同時，充分發揮中央在推行中期財政規劃管理中的引領與指導作用，制定詳細的中期財政規劃編制指南，並通過編制科學、規範的國家中期財政規劃為地方提供範本。最後，強化中期財政規劃管理實施的法治保障。將中期財政規劃管理作為一項明確內容寫入預算法中，並以法規的形式對中期財政規劃的具體實施予以細化規定，為中期財政規劃管理提供更加明確的法律依據。

第二，夯實中期財政規劃管理的技術基礎。首先，可借鑑國內外宏觀經濟與財政收支預測的先進經驗，建立綜合考慮財政收支變化趨勢、國際經濟環境、國內宏觀經濟形勢、中長期發展政策等因素在內的財政收支預測模型，開發中期財政規劃編制的軟件及信息系統，推進中期財政規劃編制的流程化與信息化。此外，還應通過優化宏觀經濟數據披露與統計制度等方式奠定財政收支預測的數據基礎。其次，加強預算滾動項目庫建設與管理。各部門應根據自身中期發展規劃做好做實預算項目庫建設，加強入庫前的項目論證及評審工作，確保入庫項目的合理性與可行性，並根據入庫項目的緊迫性與重要性進行優先性排序，對實行中的項目予以全過程追蹤與管理，並分年度進行滾動與更新。最後，加大對相關部門工作人員的思想與技能培訓，將相關領域專家、專業社會力量引入到中期財政規劃的編制工作中，提升中期財政規劃的編制水準。

第三，完善中期財政規劃管理的基礎性配套制度。一是深化預算管理制度改革，增強年度預算與中期財政規劃管理的銜接性。在預算編制流程方面，可將「兩上兩下」的預算編製程序調整為「三下兩上」，即先由財政部門根據中期宏觀經濟及財政收支預測情況下達預算限額，由各支出機構在預算限額以內確定預算支出項目與額度，再由財政部門進行審核並給出修改意見，各支出機構再次進行調整並經由財政部門提交人大會議進行審批。在預算編制時間方面，應將中期財政規劃編制與年度預算編制同步進行，即中期財政規劃編制中應涵蓋當年年度預算編制的內容，次年年度預算的編制也應與滾動預算的更新同步進行。二是深入落實權責發生制的政府會計制度，健全政府會計數據收集與處理機制，做好基礎核算工作，尤其是跨年度支出項目的核算，促進預算、核算、決算協調一致，保證會計工作與預算管理的統一。三是建立健全跨年度預算平衡機制，在適度放鬆對年度預算平衡的同時，應完善預算穩定調節基金制度，在發揮財政逆周期調節作用的同時，確保預算在中期內能夠實現「以豐補歉」，在緩解經濟周期性波動的同時，保持財政的中長期可持續發展。

第四，促進中期財政規劃管理與預算績效管理相融合。將績效理念植入中期財政規劃管理，促進中期財政規劃管理與預算績效管理相融合。一方面，拓展預算績效管理周期，打破年度預算對績效管理工作的限制，對預算項目實施全過程績效監測與評價。另一方面，將績效理念融入中期財政規劃的編制中，在項目論證與篩選、項目優先性排序、項目實施、項目滾動更新等各個環節考慮績效因素，從而在中長期提升預算管理的綜合效能。