兩權分離

來自 搜狐網 的圖片

兩權分離是一個專有名詞。

世界三大漢語詞典分別是中國大陸的《 漢語大詞典》(共13冊，5.6萬詞條，37萬單詞)、中國台灣的《 中文大辭典 》(共10冊，5萬詞條，40萬單詞)以及日本的《 大漢和辭典 》(共13冊，4.9萬詞條，40萬單詞)。漢字是記錄漢語的文字，它已有六千年左右的歷史，是世界上最古老的文字之一。

目錄

名詞解釋

「兩權分離」是指公共旅遊資源的狹義所有權和以使用權、收益權和處分權的不同組合而形成的經營權的分離。旅遊景區（點）「兩權分離」改革已經在四川、湖南、湖北、福建等省市相繼推開，並且取得了良好的經濟效益、社會效益和環保效益，對當地旅遊經濟實現跨越發展發揮了舉足輕重的作用。學術界形成兩大派即「國家公園派」和「經營權轉移派」。「國家公園派」是以中國社科院環境研究所和北大世界遺產研究中心的研究為主，堅持中國旅遊景區應該走美國國家公園的管理模式，景區的經營權不能轉讓或出讓:「經營權轉移派」，主張景區所有權和經營權實現分離，這一派主要是由旅遊研究者以及旅遊業實業界等組成。

3.1 景區「兩權分離」改革的成功實踐及意義

2001年，四川省在旅遊項目招商會上宣布，出讓包括世界自然遺產九寨溝在內的10大著名旅遊景區及100多個旅遊景點的經營權。四川雅安市把碧峰峽省級風景區50年經營權轉讓給民營企業成都萬貫集團。其他省市，湖南省張家界市將黃龍洞景區50年經營權轉讓給北京通達集團；福建繼國家4A級旅遊區「大金湖」於2001年轉讓給福建新恆集團和福建省煤炭工業有限公司30年經營權後，不久又將畲族風情漂的經營權轉讓給一家台商。這些景區實行兩權分離以後，景區的開發建設和經營管理均發生了質的變化，實現了經濟效益、社會效益和環保效益完美統一。

3.1.1 引進資金、先進的管理方式和經營理念，盤活了資源

旅遊景區（點）"兩權分離"改革以後，既引進了巨資，又引進了先進的經營和管理，使閒置的資源得到高質量開發，老景區得到高品位包裝，煥發出新的生機和活力。根本上解決景區因開發資金短缺而「藏在深閨人未識」的問題，加快旅遊資源向旅遊產品轉化的過程，從而儘快形成生產力，把資源優勢轉變為經濟優勢。

3.1.2 改善生態，保護資源

資源保護離不開資金支持。許多景區經營權轉讓後，不僅引進了開發建設資金，也同時引進了大量環境保護資金，從而，扭轉過去那種低投入、低開發、低保護的局面，轉向高投入、高開發、高保護的良性發展軌道。有利於環境的保護，實現了將更多的資金投入資源、環境保護項目，使旅遊景區環境更加優美，生態更加平衡。

3.1.3 強化監督管理，搞活經營

在目前體制下，許多景區的管理者同時又是經營者，他們既"忙"經營又"忙"管理，"兩頭忙"卻兩頭都忙不好。尤其是他們為追求經濟利益，其過度性的、甚至破壞性的開發，往往只是"一家"說了算，缺乏有效的監督制約機制。政府相關部門進一步轉變職能，集中精力加強對旅遊景區規劃、管理和保護的監督，而不再陷於日常經營活動之中，經營項目放手交給企業後，企業在市場中參與競爭，從而促進了旅遊景區健康、協調發展。

3.1.4 增加地方財政收入

風景名勝區等許多景區為國家所有，是全人類的財富。但多年來，由於缺乏資金，許多頂尖級旅遊資源得不到開發，而被閒置，發揮不出應有的價值。開發的景區也是小打小鬧，不成規模，檔次低，對遊客缺乏吸引力，遊客寥寥，門票收入極低。一些長年生活在風景名勝區周圍的城市居民和鄉下百姓，也只能眼巴巴地看着這些頂尖級的資源，卻享受不到它的社會效益，地方財政也得不到應有的收入。外來企業的介入，不僅使當地幹部群眾的觀念、經營方式發生了根本性的轉變，同時增加了當地財政收入，富了一方百姓，成為這些地區脫貧致富的主要途徑。

3.2 遼寧省推行景區兩權分離存在的主要障礙

目前，我國的旅遊資源分屬於政府不同部門管理。國家風景名勝區，歸口建設部門管理；歷史文化名城及其他文物景區歸口文化部門管理；國家森林公園歸口林業部門管理；國家自然保護區，歸口環保部門管理；國家地質公園，歸口國土資源部門管理；國家水利風景區，歸口水利部門管理；等等。這種分工管理格局，導致政府部門大多只能從本部門的業務角度去認識資源、管理資源。 近年來，遼寧省對旅遊景區兩權分離改革作了一些有益的探索，取得了一定的進展。遼寧有山海之勝。有多處地熱活動遺蹟，動植物資源較多，已建有仙人洞、老禿頂子山、醫巫閭山等自然保護區，旅順口外的蛇島自然保護區更名聞天下。遼寧是滿族發祥地，其人文旅遊資源中以清代遺存居首要地位，瀋陽故宮是僅次於北京故宮的保存完好的封建帝王宮殿。

儘管遼寧省景區兩權分離改革取得了一定成績，但與先進省市相比，還有很大差距。主要原因：一是認識上存在嚴重誤區。旅遊景區的所有權屬於國家，各主管部門只是代表國家進行管理。但多年以來，許多景區主管部門把景區的管理權等同於所有權，把景區當成部門的私有財產進行"保護"，觀念封閉，運作方式陳舊，導致部門管理、部門所有、部門經營，把景區變成"獨立王國"。二是管理體制上障礙嚴重。旅遊本來是一個有機系統，但由於歷史的原因，而被人為地分割。比如說，一個風景名勝區，它歸口建設部門管理，而景區內的樹木則歸林業部門管理，如果景區內有座廟，這廟又歸宗教部門管理，廟裡有塊古碑，這碑又歸文物部門管理。這種多頭的、封閉的、繁雜的管理體制，把資源的開發利用與保護對立起來，對資源只是消極保護、被動保護，造成資源的大量閒置和浪費。

3.3 推行景區"兩權分離"改革的建議

遼寧省旅遊資源品位高、體量大、種類全，分布全省各地。全國旅遊資源68種，遼寧就占了66種。其中世界級遺產兩處，國家級資源78處，省級資源468處。除了山水風光、歷史文物，還有很多，如民俗旅遊資源、工業旅遊資源、農業旅遊資源等等。要盤活這些資源，儘快實現其潛在的經濟價值和社會價值，形成遼寧旅遊產業的新優勢，僅僅依靠政府投入是不夠的，必須大力推進旅遊景區兩權改革，使景區經營走向市場。遼寧省推行景區所有權與經營權分離，當前要着重強化以下幾個方面：

3.3.1 營造景區改革發展的良好環境

旅遊是經濟產業，作為產業就必須走向市場，參與市場競爭。我國工業、農業、商業、礦業等，早已率先實行了改革，政企分開，使企業走上了市場。在資源開發利用上，石油、礦山，甚至國家土地，都可以允許各種所有制依法取得一定期限的開發或使用權。在旅遊景區開發建設和經營管理上，要儘快改變「國有資產」必須「國家經營」的錯誤觀念，既要大膽借鑑外省旅遊景區改制的做法，又要吸收工商等企業改革的經驗，把景區開發建設和經營管理推向市場。要抓緊制定完善景區兩權改革政策，甚至在地方性法規上，對旅遊景區兩權分離改革予以明確，為轉讓景區經營權提供強有力的政策法律依據，同時也有利於保護投資者的切身利益，給投資者吃上定心丸。當前尤其要深化文物、風景名勝景區（點）體制改革，在保證國家擁有文物、風景名勝所有權的前提下，對已經或有條件成為旅遊景點的文物、風景名勝等單位，實行事業職能和市場經營職能分開，所有權與經營權分離，事業部分按照事業機制管理運行，經營部分組建經營開發實體或對外轉讓經營權，實行開放性經營。

3.3.2 解決各自為政問題，清除景區管理體制上的障礙

旅遊是一個系統。與旅遊相關的部門，無論是文化還是城建，林業還是宗教，都必須目標一致，在保護好資源的前提下，走保護開發、永續利用、可持續發展的路子，最大限度地發揮其經濟和社會效益。當前，要儘快解決政企不分、事企不分、體制不順、職責不清、多頭管理、交叉管理等現象，建立起適應市場經濟要求的管理體制。遼寧省可在旅遊資源比較集中的縣市逐步推行風景、文物、旅遊合一的管理體制，一個機構，幾塊牌子，合署辦公，形成發展旅遊的合力。

3.3.3 堅持市場化運作，公開招標選擇經營單位

要走大開放的路子，無論是國有企業，還是民營企業，甚至是外企，誰有資金、懂管理、有本事，誰就可以干，作為政府部門應該全力支持。景區轉讓要向社會公開招標，堅持好中選好、優中選優，確保景區經營權真正轉讓給那些懂經營會管理、資金實力雄厚的企業或個人。在轉讓景區經營權時，政府要與經營單位簽訂資源保護、環境建設責任書。景區兩權分離後，作為政府部門，要建立一套健全的管理制度和強有力的監督約束機制，重點抓好規劃管理，嚴把規劃審批關，對建設項目要認真評估、審核，既保護投資商的合法經營，又要確保景區開發規範有序，資源利用科學合理。

3.3.4 大膽實踐，穩步推進

推行旅遊景區實行兩權分離改革，必須從實際出發，區別不同情況，採取不同措施和方法。一批已經具備相當大的規模和知名度老景區，要儘快進行體制改革，實行政企分開，所有權與經營權分離。大量具有開發價值但目前無力開發的資源，應大膽推向市場，招標轉讓經營權，廣泛招商引資，利用社會力量進行開發建設和經營管理。省政府可組織省體改辦、建設廳、文化廳、旅遊局等部門對景區景點兩權分離進行專題調研，提出具體的實施辦法，加強工作指導。

4 遼寧省旅遊產業集群的發展策略

旅遊產業作為我國大力扶持的新興產業，已經在各地呈現出集群發展的蓬勃態勢。旅遊產業的規模雖然在持續擴大，但仍處於產業集聚的階段，即旅遊產業集群的初級階段或萌芽階段。隨着旅遊產業的新發展和旅遊消費需求的新變化，遼寧省內旅遊企業的競爭激烈化程度也在不斷提升。將區域內的旅遊相關企業集聚在一起，形成具有共同目標和縱、橫網絡聯繫的統一體，無疑是提高旅遊產業競爭力的有效途徑之一。